Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1861/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1861/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, zwane dalej PKP, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zwanej dalej Komisją, z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Ścinawa własności nieruchomości położonej w miejscowości Dębiec, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Dębiec jako działka nr [...] o pow. 0,21 ha. W odwołaniu PKP domagała się uchylenia decyzji, powołując się na ustawę z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Komisja decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2003 r., ponieważ PKP nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, które wyłączałoby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się PKP, prowadzone jest na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z dnia 25 maja 2003 roku. Postępowanie to toczy się zatem na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 roku. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 roku stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem organu, tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie tworzą przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP. Również żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania czy prawa zarządu. PKP poza władaniem nie powołało się na żadne inne źródła swego prawa do przedmiotowego gruntu, a wpisy hipoteczne i ewidencyjne wskazujące np. na władanie przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych, oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu. Zdaniem Komisji, komunalizacji z mocy prawa nie wyłącza też art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań z zakresu obronności należących do właściwości organów administracji rządowej.

W skardze PKP wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to:

- art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159), poprzez ich niezastosowanie,

- art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76), w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie,

- art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, poprzez jego niezastosowanie,

- art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), poprzez jego niezastosowanie,

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, mimo braku ku temu przesłanek,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, a nie również z posiadaniem gruntu przez PKP,

- art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca Spółka nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu,

- art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

- art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką,

- art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istnienie zarządu PKP nad działką,

- art. 76 K.p.a., poprzez przyjęcie, że potwierdzenie istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd.

W odpowiedzi na skargę Komisja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał na deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej, stwierdzającej stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli jej dalsze przepisy nie stanowiły inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stawało się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte przez ustawodawcę w tym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a więc faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację tego mienia, tj. wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Wskazując na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06, I OSK 1456/06 oraz z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07) WSA podkreślił, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Wobec tego orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Wg akt sprawy, na ten dzień sporna nieruchomość stanowiąc własność Skarbu Państwa pozostawała jedynie we władaniu PKP, o czym świadczy m.in. wypis z rejestru gruntów. Strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd względnie użytkowanie. Sam fakt korzystania przez PKP z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu, a obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała jego powstanie do gruntu w ściśle określony sposób. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu – w tym wywodzonych z powołanych w skardze aktów prawnych - powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) i tym samym podlegał komunalizacji z mocy prawa. WSA nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej PKP, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyły wyrok WSA w całości i wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r., nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, Nr 22, poz. 159.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,

2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76), w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanką komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP,

7) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy w/w przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

8) art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm:

1) art. 7 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego,

2) art. 77 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i KKU, czego nie uwzględnił WSA, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy I i II instancji za istotną w sprawie - czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką,

3) art. 76 K.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i KKU, czego nie uwzględnił WSA, wbrew dyspozycji tego przepisu nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, sformułowano wniosek o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu administracji II i I instancji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy zasądzeniu kosztów postępowania za wszystkie instancje wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej poddano pod wątpliwość poczynione w sprawie ustalenia, których nieprawidłowości nie dostrzegł WSA. W oparciu o zakwestionowane przepisy wskazano na potrzebę poczynienia szczegółowych ustaleń obejmujących w szczególności, czy i do kogo w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające (...) należało komunalizowane mienie, wyjaśnienia daty i trybu przejęcie nieruchomości przez PKP, a także dopuszczalności jej komunalizacji z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwolą na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na art. 134 § 1 p.p.s.a., który powiązano z przepisem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 76 K.p.a., przy argumentacji sprowadzającej się do niewyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i przyjęcie, że potwierdzenie istnienia zarządu może nastąpić wyłączenie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd.

Nie wypowiadając się szerzej co do poprawności konstrukcji skargi kasacyjnej zauważyć jednak wypada, że naruszenie przepisów K.p.a. winno być poprzedzone zarzutem naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie art. 134 § 1 tej ustawy, gdyż ostatnio wymieniony przepis dotyczy granic orzekania a o jego naruszeniu w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy. Jeśli chodzi natomiast o naruszenie wymienionych skargą kasacyjną przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że zarzuty te są nieusprawiedliwione, bowiem stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego przez organy, podzielona przez WSA, nie budzi żadnych wątpliwości co do zgodności z prawem. Z akt sprawy wynika, że czynności zmierzające do ustalenia po stronie PKP tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości były podejmowane, jednakże nie przyniosły oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu, przy czym brak tytułu do przedmiotowej nieruchomości niejako potwierdza skarżący kasacyjnie, występując do Wojewody Dolnośląskiego wnioskiem z dnia 23 października 2002 r. o nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr 224 AM-1 obręb Dębiec, w trybie przepisów art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji /.../. Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skoro organy w ramach postępowania wyjaśniającego zgromadziły niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który następnie oceniły w granicach wyznaczonych przepisami K.p.a. Trafnie więc WSA w ślad za organami przyjął, że Polskie Koleje Państwowe nie wykazały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb Dębiec. Brak skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, że przyjęty przez WSA stan faktyczny jest wiążący przy dokonywaniu oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na akty prawne z okresu międzywojennego i po II wojnie światowej dotyczące kolei, w których skarżący kasacyjnie upatruje podstawę do przyjęcia, że na ich podstawie powstał zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, jak również dalsze akty prawne dotyczące zarządu mienia na Ziemiach Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach miały charakter ogólny. Same w sobie nie tworzyły bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów, lecz stanowiły podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, tworzących takie prawo. Podstawy takiej nie stanowił również art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz. U. Nr 3, poz. 17/, gdyż przepisy tego aktu nie miały w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zgodnie zaś z przepisem art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Powyższego nie zmienia powołany w skardze kasacyjnej art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", który wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji, skoro nie zostały spełnione warunki z ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stąd też trafnie WSA przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Jeszcze raz powtórzyć należy, że postępowanie administracyjne nie pozwoliło na ustalenie, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wreszcie dodać wypada, że podzielając wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37) przyjąć należy, że grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, nie należał do przedsiębiorstwa.

Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Stosownie do tego przepisu grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stawały się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stawały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP, o ile nie naruszały praw osób trzecich (ust. 3 i 4). Przepis ten przewidywał możliwość nabycia prawa rzeczowego ex lege, jednak z inną /późniejszą/ datą i dlatego nie ma wpływu na nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.