Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. sp. z o.o. w J. na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego z dnia 30 grudnia 2022 r. nr LXIV/84/22 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej K. sp. z o.o. w J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.

Pismem z dnia 1 lutego 2023 r. K. sp. z o.o. w J. (skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu Lwóweckiego (strona przeciwna, organ) z dnia 30 grudnia 2022 r., nr LXIV/84/22 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie powiatu lwóweckiego z P. J. sp. z o.o. na czas określony od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie powiatu lwóweckiego (uchwała).

Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 z późn. zm., dalej: u.p.t.z.). w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, dalej: u.f.p.) oraz z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 315, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), poprzez wyrażenie zgody na zawarcie umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego z naruszeniem przepisów w szczególności art. 23 ust. 1 u.p.t.z., tj. bez dokonania zgodnego z tym przepisem ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy wskazanej zaskarżoną uchwałą.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd zobligowany jest ocenić dopuszczalność wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, któremu ustawy szczególne je przyznają.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm., dalej: u.s.p.) w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W kwestii ustalenia zakresu legitymacji podmiotu do wnoszenia skarg na ww. podstawie należy też wskazać, że w tym zakresie aktuale i w pełni adekwatne do tej oceny jest orzecznictwo powstałe na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wynika z ww. przepisów, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 u.s.p. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Przepis ten stanowi zatem zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a.

Do wniesienia skargi w trybie art. 87 u.s.p. legitymuje zatem wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (ale co istotne - nie sytuacją faktyczną).

Na kanwie ww. przepisów ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, musi być ocenione w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Składający skargę musi wskazać na konkretną normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2433,z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt Ii GSK 1747/17). Tylko zatem przepisy prawa materialnego stanowią podstawę interesu prawnego, stwarzając dla konkretnego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04, z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1828/06, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1043/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W skardze z dnia 1 lutego 2023 r. skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 87 u.s.p. bowiem zamierzała wykonywać zadanie objęte zaskarżoną uchwałą. Na wezwanie Sądu z dnia 16 czerwca 2023 r. do wykazania przez stronę skarżącą konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego przez zaskarżoną uchwałę, skarżąca wyjaśniła pismem z dnia 23 czerwca 2023 r., iż kwestionowany akt narusza jej interes prawny bowiem zawarcie umowy z wybranym przewoźnikiem uniemożliwiło jej staranie się o wykonywanie tych usług. Zdaniem skarżącej należyte wykonywanie przez organ powiatu lwóweckiego aktów normatywnych powodowałby konieczność rozpisania przetargu lub innego konkurencyjnego sposobu wyłonienia wykonawcy usług przewozów osobowych na terenie powiatu. Wskutek arbitralnego działania organu skarżący został pozbawiony możliwości uczciwego konkurowania o zdobycie kontraktu na wykonywanie usług, tracąc możliwe źródło dochodu i możliwość uczciwej konkurencji oraz rozwoju związanego ze świadczeniem ww. usług. Usługi transportu drogowego są dofinansowane ze środków publicznych co powoduje, iż wyłoniony wykonawca ma znacznie mocniejszą pozycję rynkową w zakresie świadczenia usług przewozowych niż przewoźnik wykonujący usługi opłacane w całości wyłącznie ze środków pasażera. W praktyce uniemożliwia to uczciwą konkurencję cenową na danych trasach objętych przewozami dotowanymi oraz przewozami niedotowanymi.

Oceniając zasadność ww. stanowiska, Sąd stwierdza, że przedstawione przez skarżącą okoliczności świadczą co prawda o występowaniu w sprawie interesu faktycznego, który jednak nie uprawnia skarżącej spółki do zaskarżenia kwestionowanej uchwały na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej. Interes prawny wymieniony w art. 87 ust. 1 u.s.p polega natomiast na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, powiązania mającego charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem jedynie hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawnych podstaw naruszenia interesu prawnego skarżącej uprawniających do wniesienia skargi należy szukać w u.p.t.z.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 8 i 9 u.p.t.z. przez operatora publicznego transportu zbiorowego należy rozumieć samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorcę uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie (pkt 8), a przez organizatora publicznego transportu zbiorowego należy rozumieć właściwą jednostkę samorządu terytorialnego albo ministra właściwego do spraw transportu, zapewniającego funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze (pkt 9).

W myśl art. 19 u.p.t.z. organizator dokonuje wyboru operatora w trybie:

1) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129, 1598, 2054 i 2269 oraz z 2022 r. poz. 25 i 872) albo

2) ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2021 r. poz. 541) albo

3) art. 22 ust. 1.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.p.t.z. organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy:

1) średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie albo

2) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego albo

3) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym, przy zastosowaniu jednego z trybów, o których mowa w art. 5 ust. 2, 3a i 4-6 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, z zastrzeżeniem art. 22a, albo

4) wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2.

Artykuł 22 ust. 9 u.p.t.z. przewiduje natomiast, że do bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów:

1) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, z wyłączeniem art. 36, oraz

2) ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, w terminie nie krótszym niż:

1) jeden rok;

2) sześć miesięcy - w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie.

Powyższe ogłoszenie, zgodnie z art. 23 ust. 2 u.p.t.z., jest zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 23 ust. 2 u.p.t.z.).

Z kolei zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2464, dalej: u.f.r.p.a.) dopłacie ze środków Funduszu podlegają linie komunikacyjne niefunkcjonujące co najmniej 3 miesiące przed dniem wejścia w życie ustawy oraz linie, na które umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostanie zawarta po dniu wejścia w życie ustawy.

Zawarcie umowy, o której mowa w ww. ust. 1, wymaga uzyskania zgody organu stanowiącego właściwego organizatora (art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a.).

Trzeba wyjaśnić, że powyższy wymóg zgody organu stanowiącego na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest warunkiem ewentualnego uzyskania dopłat przez operatora. Artykuł 22 ust. 1 i 2 u.f.r.p.a. stanowi zatem o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w przypadku zamiaru ubiegania się o objęcie dopłatami z ww. funduszu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy skonstatować, że podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 u.f.r.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Powoływane przez skarżącą spółkę okoliczności wskazują, że w sprawie mogło dojść do naruszenia jej interesu faktycznego, nie mniej jednak nie można utożsamiać interesu faktycznego z interesem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21).

W ocenie Sądu nie jest wystarczające dla wykazania istnienia legitymacji skargowej powoływanie się na potencjalną i hipotetyczną możliwość utraty pozycji na rynku przez skarżącą na skutek niezawarcia z nią umowy i wybraniem innego przewoźnika. Wystąpienie potencjalnych skutków w sferze ekonomicznej jest niewystarczające celem wykazania istnienia w sprawie interesu prawnego skarżącej. Choć zawarcie umowy z innym operatorem może mieć wpływ na interes faktyczny skarżącej spółki (np. odpływ pasażerów będących klientami skarżącej), to jednak nie można tego utożsamiać z interesem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21). Skarżąca, nie będąc przy tym operatorem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z., nadal będzie bowiem mogła prowadzić swoją działalność na zasadach konkurencyjności określonej w art. 5 u.p.t.z. Na danej trasie nadal może działać niezależnie kilku przewoźników. A zatem, choć kwestionowana uchwała może de facto wpływać na interes faktyczny strony przejawiający się fluktuacją pasażerów korzystających z ogólnie rozumianego transportu zbiorowego to jednak taki interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 87 u.s.p.

Marginalnie należy zauważyć, że wbrew temu co zarzuca skarżąca spółka, kwestionowana uchwała została opublikowana w BiP-ie Starostwa Powiatowego w Lwówku Śląskim w dniu 30 grudnia 2021 r.

Przepisem stanowiącym o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie jest również art. 44 ust. 3 u.f.p. określający w jaki sposób powinny być dokonywane wydatki publiczne.

W odniesieniu do powołanego przez skarżącą rozporządzenia nr 1370/2007 należy stwierdzić, że skarżąca wskazała jedynie ogólnie na ww. rozporządzenie, nie wskazując konkretnego, indywidualnego przepisu, z którego mogłaby wywieść naruszenie swojego interesu prawnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że ze względu na brak interesu prawnego strony skarżącej, skargę należy odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p.

Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W związku z powyższym Sąd orzekł o zwrocie skarżącej spółce kwoty 300 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi (pkt 2 sentencji).