Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 754/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 754/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr. ewid. [...] przy ul. D. w G., decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał M.S.(dalej: skarżąca) doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) usunięciu pięciu okien ze ściany znajdującej się od strony granicy z działką nr ewid. [...] i wstawieniu w tym miejscu luksferów (zgodnie z tym co przewidywał projekt budowlany), 2) wykonaniu otworu okiennego w pokoju dziennym na parterze budynku w ścianie od strony ul. D. (zgodnie z tym co przewidywał projekt budowlany).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji, zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji co do jej punktu pierwszego i w tym zakresie orzekł o usunięciu czterech okien ze ściany budynku znajdującej się od strony granicy z działką o nr ewid. [...] (i w tym miejscu wstawieniu luksferów, zgodnie z tym co przewidywał projekt budowlany) oraz zastąpieniu okna na poddaszu od strony granicy z działką nr ewid. [...] nierozwieralnym naświetlem z zachowaniem gabarytów istniejącego otworu okiennego. W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy.

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Poznaniu oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku czynności kontrolnych budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] przy ul. D. w G., organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż w ścianie bocznej budynku, zwróconej w kierunku działki nr ewid. [...], występują cztery otwory okienne wykonane niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999 r., w związku z usytuowaniem ściany budynku z otworami okiennymi poniżej 4 m od granicy między działkami, oraz wykonano dodatkowe okno na poddaszu. Obowiązujący w dacie wydania pozwolenia na budowę tego budynku art. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.), dalej: "rozporządzenie z 1994 r.", przewidywał że, co do zasady, odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami musi wynosić co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m (pkt 1) oraz dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m (pkt 2). W § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. przewidziano wyjątek od tej zasady, który przewiduje możliwość zbliżenia budynku od strony - bez otworów - do granicy na odległość mniejszą niż 3 m, uzależniony od wykazania w projekcie zagospodarowania działki, że nie ograniczy to możliwości prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej oraz od uzyskania pisemnej zgody sąsiada. Taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej, bowiem nie ulega wątpliwości, że w odległości mniejszej niż 4 m wybudowano ścianę z otworami okiennymi zwróconymi w stronę działki nr ewid. [...]. Zgodnie przepisem § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, a jego naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ma zatem racji skarżąca upatrując zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego w zgodzie udzielonej ówczesnym właścicielom działki nr ewid. [...] przez ówczesnego właściciela działki nr ewid. [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ani z przedłożonej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ani z zatwierdzonego nią projektu budowlanego nie wynika, aby wydano pozwolenie na realizację obiektu budowlanego zwróconego - niezabudowanymi luksferami - otworami okiennymi w stronę sąsiedniej działki budowlanej, w odległości mniejszej niż 4 m. Słusznie zatem nakazano skarżącej doprowadzenie otworów okiennych, przewidzianych w projekcie budowlanym jako otwory zabudowane luksferami, do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo również nakazano usunięcie piątego okna na poddaszu, które zostało wykonane pomimo, że jego istnienia nie przewidywał projekt budowlany. Pozostawienie tego okna jest niemożliwe, ponieważ w okresie od zatwierdzenia projektu budowlanego, tj. od 1999 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, żaden przepis prawa nie dopuszczał możliwości lokalizowania otworu okiennego w ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką budowlaną. Badając zasadność złożonej skargi, Sąd pierwszej instancji zauważył również, że skarżąca nie zakwestionowała przebiegu granic pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...], a jedynie wskazała na zamiar wszczęcia procedury zmierzającej do wznowienia granic.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz projekcie budowlanym, w którym od strony granicy z działką nr ewid. [...] przewidziano cztery, a nie pięć otworów zabudowanych luksferami, czemu żaden ze zrealizowanych otworów okiennych nie odpowiada. W ocenie Sądu, nie budzi również wątpliwości, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 1994 r., a organy nadzoru budowlanego przepisy te zastosowały prawidłowo, natomiast samo wadliwe oznaczenie aktu prawa w wydanych w sprawie decyzjach jako rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., a nie z 1994 r., przy jednoczesnym prawidłowym zastosowaniu jednobrzmiących w istocie rzeczy przepisów, nie mogło być uznane za uchybienie mające jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy te nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, niedostatecznie wyjaśniły okoliczności sprawy oraz niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a w szczególności nie poczyniły ustaleń dotyczących faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ewid [...] i [...];

2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organy te przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów nie rozpoznając całego materiału dowodowego, a w szczególności całkowicie pominęły okoliczności, że w dniu 25 listopada 1999 r. uprzedni właściciel działki o nr ewid [...] wyraził zgodę na wybudowanie domu mieszkalnego z oknami usytuowanymi od strony zachodniej tj. wychodzącymi na jego działkę, w odległości 3,00 m;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 8 i art.9 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy wydane przez organy decyzje nie zawierają właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności nie zawierają:

a) jakiejkolwiek analizy dotyczącej faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ewid [...] i [...];

b) odniesienia do znajdującego się w materiale dowodowym pisemnego oświadczenia właściciela działki nr ewid [...] z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie budynku należącego obecnie do skarżącej w odległości 3 m od granicy jego działki;

c) jakiegokolwiek uzasadnienia zastosowania przez organy obu instancji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które weszło w życie po wniesieniu budynku należącego do skarżącej kasacyjnie.

4) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy wydane przez organy zaskarżone decyzje nie zawierają pełnej, a tym samym prawidłowej podstawy prawnej.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy budynek należący do skarżącej kasacyjnie został wzniesiony przed wejściem w życie przedmiotowego rozporządzenia;

2) § 12 ust. 6 rozporządzenia 1994 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie znajduje on zastosowania do wszelkich budynków, a jedynie do budynków zwróconych w stronę działki sąsiedniej ścianą bez otworów okiennych.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczały zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zarzut naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r., usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami i urządzeniami terenowymi oraz odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich, określonych w rozporządzeniu, a także w przepisach odrębnych i szczególnych, w tym sanitarnych i o ochronie przeciwpożarowej. Stosownie do § 12 ust. 4, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Wyjątek przewiduje § 12 ust. 6. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1995 r. do 19 czerwca 1996 r. przepis ten dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r., w brzmieniu powyższym, został zmieniony przez § 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1996 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 45, poz. 200), dalej: "nowela", w ten sposób, że po wyrazach "od określonej w ust. 4" dodano wyrazy "pkt 2". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powyższe oznacza, iż do dnia 19 czerwca 1996 r. § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. obowiązywał w brzmieniu dopuszczającym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, a więc zarówno w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 1, jak i w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, natomiast od dnia wejścia w życie noweli, tj. od 20 czerwca 1996 r. (a więc również w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jednorodzinnego), § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. dopuszczał już wyłącznie sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 (por. wyr. NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1298/06 oraz wyr. WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2938/18). Pierwotna wersja § 12 ust. 6 obowiązująca od 1 stycznia 1995 r. do 19 czerwca 1996 r. obejmowała zatem obie sytuacje przewidziane w ust. 4, a więc dopuszczalne było zbliżenie do granicy budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, jak i z otworami, natomiast od 20 czerwca 1996 r., po zmianie stanu prawnego, z treści § 12 ust. 6 w wersji ustalonej przez rozporządzenie z 4 kwietnia 1996 r. wynika, że taka możliwość istniała już tylko w odniesieniu do odległości określonej w ust. 4 pkt 2, czyli w odniesieniu do budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. W świetle tego przepisu w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, niedopuszczalne jest zbliżenie do granicy budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami i to niezależnie od tego, czy spełnione zostały inne warunki wymienione w § 12 ust. 6 rozporządzenia (por. wyr. NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt IV SA 1630/99).

Takie rozumienie znowelizowanego przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym przewidziany nim wyjątek dotyczy wyłącznie przypadków uregulowanych w ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 1994 r., znajduje potwierdzenie w rezultacie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisów rozporządzenia z 1994 r. w powiązaniu z przepisami odrębnymi i szczególnymi. Regulacja § 12 ust. 4-9 rozporządzenia z 1994 r. ma w praktyce wyjątkowo duże zastosowanie, gdyż przepisy te zawierają podstawowe wymagania dotyczące usytuowania wszelkich budynków w stosunku do granic z sąsiednimi działkami, z zastrzeżeniem § 271. Mają one istotne znaczenie nie tylko dla inwestora i projektanta, lecz także osób trzecich, których uzasadnione interesy mogą być w związku z projektowaną budową naruszone, w szczególności w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wymagane rozporządzeniem z 1994 r. odległości od granic z sąsiednimi działkami, w tym ograniczenia wynikające z § 12 ust. 4 pkt 1 i 2, mają przede wszystkim znaczenie funkcjonalne, ponieważ chodzi o takie usytuowanie budynków, które pozwoli na ich możliwie bezkolizyjną realizację, zapewnienie minimum warunków bezpieczeństwa pożarowego, możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń, dogodnego dostępu do budynku w celu normalnego ich użytkowania, konserwacji i remontu oraz nie utrudni zabudowy i użytkowania działek sąsiednich (por. W. Korzeniewski, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepisy i komentarz dla prawników i techników, 1999, komentarz do § 12, System Informacji Prawnej Lex). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji zawarł szczegółowy wywód wykazujący, że zbliżenie budynku położonego na działce nr ewid. [...] ścianą z otworami okiennymi do granicy działki nr ewid. [...] na odległość poniżej 4 m stanowi dodatkowo istotne naruszenie innych przepisów prawa, tj. dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Usytuowanie budynku w takiej odległości od granicy z działką sąsiednią ścianą z otworami okiennymi miało wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych oraz zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia.

W świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, kwestia odległości budynku od granicy jest przy tym określana w projekcie zagospodarowania działki lub terenu będącym częścią projektu budowlanego. Zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, projekt budowlany powinien m.in. zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący usytuowanie istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Do zakresu orzekania organu w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy orzekanie o usytuowaniu budynku na gruncie, w tym rozstrzyganie o usytuowaniu budynku przy granicy działki (por. uzasadnienie do wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 4/01, ONSA 2001 r., nr 4, poz. 145). Tym samym zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że na zbliżenie danego obiektu do granicy działki właściciel sąsiedniej nieruchomości wyraził zgodę, czy też że jej nie wyraził, ale winien projekt poddać ocenie pod względem jego zgodności z normami prawa (por. wyr. NSA z dnia 1 października 2003 r., sygn. akt IV SA 226/02). Jak wyjaśniono powyżej, w świetle bezwzględnie obowiązującego § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r. w brzmieniu po nowelizacji, niedopuszczalne było zbliżenie do granicy działki budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi na odległość poniżej 4 m, niezależnie od tego, czy spełnione zostały inne warunki wymienione w § 12 ust. 6 rozporządzenia (a więc bez względu na to, czy na taką lokalizację budynku wyraził zgodę właściciel nieruchomości sąsiedniej).

W aktach sprawy niniejszej znajduje się dokument o nazwie "Oświadczenie – Zgoda" z dnia [...] listopada 1999 r., w którym ówczesny właściciel działki nr ewid. [...] wyraził zgodę na wybudowanie domu mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z oknami usytuowanymi od strony zachodniej, tzn. wychodzącymi na działkę nr ewid. [...] w odległości 3,00 m od granicy działki. Mimo zgody ówczesnego właściciela sąsiedniej działki, takie rozwiązanie projektowe nie zostało uwzględnione w projekcie budowlanym, a jego projektant, a więc osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane, zaprojektowała inwestycję zgodnie z wymogami obowiązujących wówczas warunków technicznych. Na stronach zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999 r. projektu technicznego – adaptacja, o numeracji: [...] (rzut piwnic), [...] (rzut parteru), [...] (elewacja boczna), przewidziano bowiem w ścianie budynku, od strony granicy z działką nr ewid. [...], układ czterech otworów zabudowanych luksferami, spójny z układem pomieszczeń (przekrój I-I) i dokumentacją fotograficzną. Otwory wypełnione luksferami nie stanowią otworów okiennych, ponieważ nie mają podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny - cechy przezroczystości, a w konsekwencji nie dają możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku (por. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1025/19). Luksfery są stosowane do doświetlania pomieszczeń w sytuacji, gdy z uwagi na położenie budynków nie jest możliwe zastosowane okien. Natomiast w pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi. Skoro zgoda na zbliżenie budynku do granicy z działką sąsiednią ścianą z otworami okiennymi na odległość 3,00 m nie znalazła odzwierciedlenia w przedłożonym przez inwestora i zatwierdzonym przez organ projekcie budowlanym, ani w warunkach realizacji inwestycji ustalonych w pozwoleniu na budowę, nie mogła odnieść skutku prawnego w postaci przyznania inwestorowi uprawnienia do wybudowania otworów okiennych w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy z sąsiednią działką na odległość poniżej 4 m. Co do swej treści zgoda ta pozostawała sprzeczna z wymogami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z 1994 r. Nawet jednak gdyby warunki realizacji inwestycji wynikające z udzielonej zgody nie stanowiły naruszenia bezwzględnie obowiązującego § 12 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r., to skoro rozwiązań tych nie przewidywał zatwierdzony przez organ projekt budowlany, inwestor, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązany był realizować inwestycję zgodnie z rozwiązaniami projektowymi przewidzianymi zatwierdzonym projektem budowlanym (oraz warunkami ustalonymi w pozwoleniu na budowę). Nie powinien zatem odstępować od ustalonych nimi wymogów co do zabudowania czterech otworów przewidzianych w ścianie zwróconej w stronę granicy działki nr ewid. [...] luksferami, ponieważ w takim przypadku narażał się na zastosowanie przez organ sankcji, o których mowa w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się wstawienie okien zamiast luksferów jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Chodzi wszak nie tylko o wymóg o charakterze biurokratycznym, ale kwestie związane z bezpieczeństwem pożarowym (por. wyr. NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1061/18). W sytuacji, gdy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany nie zostały w całości lub częściowo wyeliminowane z obrotu prawnego ich modyfikacja, wykazująca cechy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, możliwa jest tylko poprzez zmianę pierwotnej decyzji. Definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, stosuje się jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem, muszą być oceniane bez pomocy tej definicji (por. wyr. NSA z dnia 17 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3174/18). Nie ulega wątpliwości, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że realizacja obiektu budowlanego nastąpiła z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego oraz warunków ustalonych pozwoleniem na budowę. Niezaprzeczalnym jest, że ściana budynku mieszkalnego jednorodzinnego zwrócona w stronę granicy działki sąsiedniej, w której, wbrew rozwiązaniom przewidzianym w projekcie, umieszczono otwory okienne, wybudowana została w odległości mniejszej niż wymagana § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 1994 r., a na poddaszu budynku wybudowano dodatkowe okno, którego istnienia nie przewidywał projekt budowlany. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się, że w sytuacji stwierdzenia przez organ istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, z uwagi na okoliczności sprawy, nie ma potrzeby nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i można poprzestać na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy, ale organ powinien wówczas wykazać dlaczego w ten sposób stosuje prawo i czy prace budowlane których obowiązek wykonania zleca doprowadzą te roboty do stanu zgodności z projektem budowlanym (por. wyr. NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3193/20). Temu obowiązkowi sprostały organy orzekające w sprawie wykazując, że skoro odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych pozwoleniem na budowę było niezgodne z wymogami technicznymi obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę, istniała potrzeba zobowiązania właściciela nieruchomości nr ewid. [...] do doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, który w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, oznacza zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi.

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), nie jest zasadny. Przyznać należy rację stronie skarżącej kasacyjnie, że podstawą poczynionych w sprawie rozważań organy orzekające w sprawie uczyniły przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia z 2002 r., które w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie obowiązywało, niemniej jednak uchybienie to słusznie Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako niemające wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji zastrzegł bowiem, że zbliżenie do granicy budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami jest niedopuszczalne tak w świetle obowiązujących warunków technicznych, jak i obowiązującego w 1999 r. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. Aktualnie obowiązujące przepisy rozporządzenia z 2002 r. stanowią powtórzenie wymogów dotyczących minimalnej odległości w jakiej może zostać posadowiona ściana z otworami okiennymi zwróconymi w kierunku sąsiedniej działki budowlanej, wynikających z rozporządzenia z 1994 r. Postanowienia zawarte w ust. 4 pkt 1 i 2 mają w istocie konotacje historyczne, ponieważ odległości minimalne budynków od granicy działki (4 m lub 3 m) pozostają niezmienne we wszystkich regulacjach prawa budowlanego od 1928 r. Słusznie zatem skonstatował Sąd pierwszej instancji, że jakkolwiek organy nadzoru budowlanego wadliwie powołały w treści decyzji przepisy nieobowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na budowę rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to jednak nastąpiło to przy jednoczesnym prawidłowym zastosowaniu jednobrzmiących w istocie rzeczy przepisów rozporządzenia z 1994 r., a zatem uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z tych przyczyn bezzasadne pozostawały również zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano takich naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W szczególności w sprawie nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących istoty sprawy oraz nie zebrały i wyczerpująco nie rozpatrzyły materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżącej, pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy zgody poprzedniego właściciela nieruchomości nr ewid. [...] na wybudowanie domu mieszkalnego z oknami usytuowanymi od strony zachodniej, tj. wychodzącymi na jego działkę w odległości 3, 00 m nie stanowiło uchybienia procesowego. Jak wyjaśniono powyżej w ramach analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, zgoda ta nie wywołała bowiem skutków prawnych w postaci zniesienia bezwzględnie obowiązującego wymogu zachowania odległości przewidzianej w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 1994 r. i nie została uwzględniona w projekcie budowlanym oraz w warunkach pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu niepodjęcia przez organy nadzoru budowlanego analizy dotyczącej faktycznego przebiegu granic między działkami nr ewid. [...] oraz [...], wskazania wymaga, że okoliczności sprawy niniejszej nie wskazują na zaistnienie sporu między stronami postępowania co do przebiegu tych granic. Z mapy do celów projektowych oraz mapy ewidencyjnej wynika, że granica między nieruchomościami jest określona i niesporna, a usytuowanie na niej przedmiotowego budynku nie budzi wątpliwości. Co więcej, skoro w dokumentach sprawy znajduje się zgoda ówczesnego właściciela nieruchomości nr ewid. [...] na zbliżenie projektowanego budynku do granicy z jego działką oznacza to, że przebieg tej granicy nie był między stronami postępowania sporny. Na okoliczność tę zwrócił uwagę również Sąd pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca nie zakwestionowała przebiegu granic między działkami nr ewid. [...] i nr [...], a jedynie wskazała na swój przyszły zamiar wszczęcia procedury zmierzającej do wznowienia granic, które jest czynności techniczną możliwą do przeprowadzenia przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków. Niezależnie nawet od tego, czynności ustalenia faktycznego przebiegu granic dokonuje się w postępowaniu rozgraniczeniowym, które nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzają z urzędu lub na wniosek strony wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a zgodnie z art. 31 ust. tej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez powyżej wymienione organy. Jeżeli przebieg granic między działkami jest w ocenie strony skarżącej sporny, może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego do właściwego rzeczowo organu.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. podnieść należy, że w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśniono, że przytoczenie w treści uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Również powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wyłącznie przepisów prawa procesowego, z pominięciem przepisów prawa materialnego, nie jest naruszeniem mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej (wyr. NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1769/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (wyr. NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm.), o czym strony zostały poinformowane.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.