Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. postanawia - odrzucić skargę -

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także Prezes UKE) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004r. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także P. sp. z o.o.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. sp. z o.o. – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2007 r.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją SMP"), Prezes UKE, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. (dalej także "usługa MVCT"), wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. sp. z o.o. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P. sp. z o.o. (pkt III. 4 decyzji SMP).

Pismami z dnia 26 września 2006 r. oraz z dnia 27 września 2006 r., wypełniając powyższy obowiązek, skarżąca spółka przekazał Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stosowanych opłat w oparciu o ponoszone koszty świadczenia usługi.

W trakcie postępowania, pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. nr [...], Prezes UKE wezwał Spółkę do udzielenia informacji i złożenia wyjaśnień w przedmiocie kosztów świadczenia usługi MVCT.

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca spółka przedłożyła Prezesowi UKE wyjaśnienia pismem z dnia 1 lutego 2007 r.

W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Prezes UKE w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję [...], (dalej także "decyzja MTR"), na podstawie której – działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, nałożył na skarżącego operatora obowiązki:

1) dostosowania stawki z tytułu świadczenia usługi MVCT, niezróżnicowanej ze względu na porę i rodzaj dnia, do poziomu 40 gr/min., od dnia 1 maja 2007 r.;

2) dostosowania powyższej stawki do poziomu 21,62 gr/min. zgodnie z harmonogramem wskazanym w tym punkcie decyzji;

3) corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki z tytułu świadczenia usługi MVCT w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, w terminie 100 (stu) dni kalendarzowych od zakończenia w/w roku.

W uzasadnieniu Prezes UKE stwierdził, iż z uwagi na istniejące rozbieżności pomiędzy oceną organu a uzasadnieniem wysokości stawek przedstawionym przez skarżącą spółkę, należało uznać za zasadne zobowiązanie skarżącej P. sp. z o.o. do dostosowania w/w opłat za usługę zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.. Organ przedstawił ponadto w decyzji szczegółowe uzasadnienie wysokości stawek z tytułu świadczenia usługi MVCT w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 11 maja 2007 r. przedłożyła Prezesowi UKE wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona przedstawiła zarzuty dotyczące przede wszystkim:

- metodologii wyznaczenia przez Prezesa UKE docelowej stawki z tytułu świadczenia usługi MVCT (zdaniem P. sp. z o.o. analiza porównawcza w ujęciu zaproponowanym przez organ nie uwzględnia zasad dotyczących ustalania wysokości opłat przy zastosowaniu wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych; strona miała również zastrzeżenia odnośnie doboru krajów dla analizy porównawczej),

- kwestii uwzględnienia kosztów detalicznych w hurtowej usłudze zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej (tzw. "zewnętrzny efekt sieciowy"), oraz

- metodologii kalkulacji kosztów usługi MVCT (m.in. w kwestii niespójności przedstawionych Prezesowi UKE danych).

Dodatkowo w piśmie z dnia 25 kwietnia 2007 r. skarżąca spółka wskazała na charakter w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i związane z tym zastosowanie odpowiednich przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a konkretnie art. 15 i art. 18 cyt. ustawy mówiących o obowiązku przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego, którym powinna podlegać wspomniana decyzja Prezesa UKE.

W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej – działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu Prezes UKE, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki - stwierdził, iż decyzją nakładającą na P. sp. z o.o. obowiązki regulacyjne była decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. Jednym z nich był obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi (art. 40 ustawy Pt). Zdaniem organu decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. była jedynie rozstrzygnięciem w kwestii wykonania przez P. obowiązku nałożonego w/w decyzją SMP, a także wypełnieniem uprawnień nadanych Prezesowi UKE w art. 40 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Prezes UKE stwierdził, iż decyzja MTR nie nakłada na skarżącą P. sp. z o.o. żadnych obowiązków regulacyjnych, wobec czego nie ma do niej zastosowania przepis art. 15 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a co za tym idzie także art. 18 tej ustawy. W uzasadnieniu organ ustosunkował się ponadto do zarzutu skarżącej dotyczącego nałożenia obowiązku corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia ponoszonych kosztów usługi MVCT, a ponadto do zarzutów związanych z kwestią kosztów detalicznych (tzw. zewnętrznego efektu sieciowego) oraz dobrobytu społecznego, a także do zarzutów dotyczących metody zastosowanej przez Prezesa UKE do wyznaczenia docelowej stawki z tytułu świadczenia usługi MVCT.

W treści decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Prezes UKE pouczył skarżącą spółkę o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z dnia 4 stycznia 2008 r. skarżąca spółka P. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r.

Skarżąca spółka - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. – zarzuciła organowi:

a) naruszenie art. 190 ust. 4 ustawy i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258), poprzez wydanie decyzji przez osobę, której powołanie do pełnienia funkcji Prezesa UKE odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, albowiem osoba ta nie znalazła się pośród trzech kandydatów wskazanych Prezesowi Rady Ministrów przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji;

b) naruszenie art. 15 pkt 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 40 ust 4 i art. 40 ust. 3 oraz art 40 ust. 2 cyt. ustawy - poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007 r. postępowania konsultacyjnego, a tym samym uniemożliwienie zainteresowanym podmiotom, w tym powodowi oraz Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrażenia na piśmie stanowiska do projektu decyzji;

c) naruszenie art. 18 i art. 19 ust 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 15 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 tej ustawy - poprzez nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. postępowania konsolidacyjnego, a tym samym uniemożliwienie Komisji Europejskiej i organom regulacyjnym innych państw członkowskich Unii Europejskiej wyrażenia stanowiska do projektu decyzji, mimo, że decyzja ta może mieć wpływ na stosunki handlowe między państwami członkowskimi;

d) naruszenie art. 40 ust 4 w zw. z art. 40 ust. 3 oraz art. 40 ust 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a także art. 25 ust. 4 tej ustawy - poprzez uznanie, iż obowiązki nałożone w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie są obowiązkami regulacyjnymi;

e) naruszenie art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust 3 oraz art. 40 ust 2 w/w ustawy - poprzez nałożenie obowiązku stosowania określonych w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. stawek z tytułu świadczenia usługi MVCT, mimo, że nie zachodziły wskazane w tych przepisach przesłanki do nałożenia tego rodzaju obowiązku regulacyjnego, a w szczególności mimo, że:

- P. stosowała prawidłowe wysokości tych stawek (tj. wysokości ustalone w oparciu o ponoszone koszty),

- stawki ustalone w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie prowadzą do "odpowiedniego dostosowania tych opłat" w rozumieniu art. 40 ust. 4 ustawy,

- stawki ustalone w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. zostały ustalone bez wzięcia pod uwagę: kosztów ponoszonych przez powoda, promocji efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienia maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych,

- Prezes UKE nie uwzględnił w swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz zaskarżonej decyzji wysokości opłat (stawek z tytułu świadczenia usługi MVCT) stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych,

- Prezes UKE uwzględnił w swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz zaskarżonej decyzji wysokości stawki stosowane na rynkach (Szwecja, Finlandia i Cypr), które nie są porównywalne do rynku polskiego, ani nie są stawkami stosowanymi na rynkach konkurencyjnych w rozumieniu art. 40 ust. 4 in fine ustawy;

f) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranych dowodów, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., w tym w szczególności dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń faktycznych oraz całkowite pominięcie, bez podania przyczyny, twierdzeń P. sformułowanych w pismach P., a także brak dostatecznego uzasadnienia w decyzji, w tym co do prawidłowości wysokości stawek stosowanych dotychczas przez P., porównywalności do sytuacji w Polsce warunków rynkowych oraz konkurencyjności rynków zagranicznych (Szwecja, Finlandia i Cypr) uwzględnionych przez Prezesa oraz co do poprawności ustalenia nowych stawek w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – podniosła m.in., iż przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne wprost określają katalog obowiązków, które są obowiązkami regulacyjnymi. Zdaniem skarżącego operatora obowiązkami regulacyjnymi są, zgodnie z przepisem art. 40 cyt. ustawy, obowiązki określone na gruncie art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy. W ocenie strony skarżącej przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do tego, iż na gruncie art. 40 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zostały określone dwa obowiązki regulacyjne, tj.: - obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także - obowiązek odpowiedniego dostosowania z tytułu dostępu telekomunikacyjnego poprzez określenie wysokości opłat albo określenie ich maksymalnego lub minimalnego poziomu tych opłat. W związku z tym skarżąca spółka stwierdziła, iż Prezes UKE powinien zastosować do zaskarżonej decyzji odpowiednie przepisy mające zastosowanie do decyzji dotyczących obowiązków regulacyjnych. W konsekwencji strona skarżąca wskazała, iż istnieją poważne wątpliwości, co do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z art. 206 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, od decyzji w sprawach m.in. nałożenia obowiązków regulacyjnych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - organ uznał, iż obowiązek regulacyjny, tj. obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, mógł zostać nałożony na skarżącą spółkę jedynie w decyzji SMP. Natomiast nałożony na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne obowiązek dostosowania stawki z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. sp. z o.o., nie jest obowiązkiem regulacyjnym i rozstrzyga jedynie w kwestii wykonania przez skarżącego operatora nałożonego uprzednio obowiązku regulacyjnego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując skargę – stwierdził, iż decyzja Prezesa UKE wydana na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne należy do kategorii decyzji nakładających nowy obowiązek regulacyjny, który związany jest z wcześniejszą decyzją wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy. Pełnomocnik skarżącej stwierdził ponadto, iż w ocenie strony od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. przysługiwało odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie przepisu art. 206 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej poinformował, że strona z ostrożności procesowej złożyła odwołanie od w/w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Pełnomocnik strony wniósł w konsekwencji o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...]listopada 2007 r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Obecny na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak, iż przede wszystkim należy ustalić, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest w ogóle sąd administracyjny.

W związku z tym zauważyć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy.

Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało wyraźnie potwierdzone w treści przepisu art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej k.p.c., sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie.

Według dyspozycji przepisu art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 206 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, od decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Z powyższego wynika, iż decyzje Prezesa UKE, z wyjątkiem decyzji wymienionych w art. 206 ust. 2, są weryfikowane w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w k.p.a., a następnie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji uznać należy, iż przepis ust. 2 stanowi wyjątek od zasady badania legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne.

Podstawą do nałożenia obowiązków regulacyjnych są postanowienia art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.

W doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż przepis art. 206 ust. 2 cyt. ustawy należy interpretować z uwzględnieniem postanowień unijnych dyrektyw w sprawach łączności elektronicznej, które traktują wszystkie decyzje w sprawie obowiązków regulacyjnych w jednakowy sposób. Z tego względu uznaje się, iż tryb ustalony w art. 206 ust. 2 w/w ustawy stosuje się do wszystkich decyzji w sprawie obowiązków regulacyjnych, tj. decyzji nakładających, utrzymujących, zmieniających i znoszących te obowiązki (vide: S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 1123-1124; podobnie: M. Rogalski /w:/ Zmiany w prawie telekomunikacyjnym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, teza 4 komentarza do art. 206 ust. 2).

Jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty.

Art. 40 ust. 2 stanowi, iż operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty.

W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o którym mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (art. 40 ust. 3 cyt. ustawy).

Z kolei jak stanowi przepis art. 40 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w przypadku, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. W decyzji określa się wysokość opłat albo ich maksymalny lub minimalny poziom, biorąc pod uwagę koszty ponoszone przez operatora, promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych, uwzględniając przy tym wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych.

W tej sytuacji należy – zdaniem Sądu – uznać, iż ogólnie przepis art. 40 cyt. ustawy przewiduje nakładanie obowiązku ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty, a także możliwość dalszej ingerencji Prezesa UKE w proces cenotwórczy. Obowiązek regulacyjny określony w art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne polega na ustalaniu opłat w oparciu o ponoszone koszty, zaś obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 4 polega na pewnej korekcie, a więc zmianie tego obowiązku polegającego na nałożeniu obowiązku odpowiedniego dostosowania opłat.

Niewątpliwie, pomimo braku ustawowej definicji pojęcia "obowiązek regulacyjny", zgodzić się należy generalnie ze skarżącą spółką, iż obowiązki regulacyjne to obowiązki nakładane przez organ regulacyjny na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na rynku właściwym, które jako wymienione w przepisach wskazanych expressis verbis w art. 25 ust. 4 ustawy, zapewnić mają przede wszystkim stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie m.in. cen wspomnianych usług (vide: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 cyt. ustawy).

W konsekwencji przyjąć trzeba, iż wbrew twierdzeniom Prezesa UKE decyzją w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego w zakresie dostosowania stawek opłat, nie jest wyłącznie decyzja Prezesa UKE z dnia [...]lipca 2006 r., nr [...] (tzw. decyzja SMP), ale również decyzja wydana przez ten organ na podstawie art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, a więc decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] (decyzja MTR), w której Prezes UKE dokonał istotnej korekty (zmiany) nałożonego wcześniej obowiązku regulacyjnego związanego z ustaleniem stawek opłaty z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P..

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - uznał, iż od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., wbrew mylnemu pouczeniu zawartemu w jej treści, przysługiwało - na podstawie przepisu art. 206 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne - odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, albowiem decyzja ta należy do decyzji w sprawie obowiązku regulacyjnego.

W związku z powyższym Prezes UKE mylnie uznał, iż od wspomnianej decyzji MTR przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , zaś od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia (tj. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r.) – skarga do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu na marginesie należy jedynie wskazać, iż nielogicznym byłoby przyjęcie tezy, że sąd powszechny (sąd ochrony konkurencji i konsumentów) właściwy jest wyłącznie w zakresie oceny legalności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, zaś sąd administracyjny – w zakresie decyzji nakładającej obowiązek dostosowania opłat na podstawie art. 40 ust. 4 cyt. ustawy, pomimo, że decyzje te są ze sobą integralnie związane i przy ich rozpatrzeniu należy brać pod uwagę identyczne cele, które mają przyczynić się do stworzenia warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego.

W literaturze przyjmuje się, iż niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (wskazanym w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.), albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (vide: art. 5 p.p.s.a.), bądź też została wniesiona w sprawie podlegającej kompetencji sądu powszechnego (tak m.in. J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 174).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga złożona przez P. sp. z o.o. została wniesiona w sprawie podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który właściwy jest w przedmiocie zbadania legalności wszystkich decyzji wydanych w zakresie obowiązków regulacyjnych nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.