I OSK 1366/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-11-04	
Data wpływu	2010-08-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 26/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 174 pkt. 1 i pkt. 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 8 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Żurawicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 26/10 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2009 r. nr. [...] w przedmiocie przejęcia zadania w sprawie budowy siedziby Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówki Terenowej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 sygn. akt III SA/Lu 26/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność, zaskarżonej przez Wojewodę Lubelskiego, uchwały Rady Miejskiej w Kocku nr XXXV/231/09 z dnia 15 października 2009 r. w sprawie przejęcia zadania pod nazwą "Budowa siedziby Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – Placówki Terenowej w Kocku", której podstawę prawną stanowił art. 8 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 167 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd stwierdził, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały i wyjaśnił:

Powołane w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 167 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – nieobowiązujący już, mają znaczenie wtórne, bowiem pierwszy dotyczy podziału kompetencji pomiędzy organami gminy, zaś drugi stanowi, że wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania przejęte w drodze umowy lub porozumienia, zatem przepisy te nie mogą stanowić podstawy do podjęcia uchwały w sprawie przejęcia przez gminę zadania publicznego. Istotą zatem w sprawie jest, czy art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie mógł stanowić podstawę podjęcia uchwały. Art. 8 stanowi, że gminie mogą być przekazane zadania w dwóch formach – zlecone ustawowo – ust. 1 i porozumienie – ust. 2, w sprawie oczywistym jest, że ocena może dotyczyć tylko tej drugiej sytuacji. Art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie, jakkolwiek stanowi podstawę do zawarcia porozumienia przez gminę w sprawie przekazania zadania, to jednak organ administracji rządowej, przekazujący zadanie, musi mieć odrębną podstawę jego dotyczącą, przyznającą mu takie uprawnienie. Musi zatem istnieć konkretny przepis prawa materialnego pozwalający na transfer zadań, zaś jego brak czyni niemożliwym zawarcie porozumienia. W obowiązujących przepisach można znaleźć cały szereg przykładów upoważniających do zawarcia porozumienia, np. art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 21a ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej.

Jednak żaden przepis nie upoważnia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - centralnego organu administracji rządowej – do przekazania gminie zadania polegającego na budowie placówki terenowej tej Kasy, co powoduje, że podjęta przez Radę Miasta w tym przedmiocie uchwała jest nieważna.

Reprezentowana przez radcę prawnego Rada Miejska w Kocku wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub po uchyleniu przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię

1) art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.),

2) art. 62 ust. 1, art. 76 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), § 10 ust. 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 68, poz. 599), poprzez przyjęcie, że art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 62 ust. 1, art. 76 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), § 10 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 68, poz. 599) nie upoważnia Rady Miejskiej w Kocku do podjęcia uchwały o przejęciu przez Gminę Kock od Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zadania pod nazwą "Budowa siedziby Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w Kocku" oraz poprzez przyjęcie, art. 62 ust. 1, art. 76 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), § 10 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. Nr 68, poz. 599) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stanowi podstawy do przekazania przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Gminie Kock zadania pod nazwą "Budowa siedziby Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w Kocku".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych w § 2 art. 183 P.p.s.a., tj. nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zakreślonych przez podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a wobec tego należało rozważyć zarzuty skargi kasacyjnej.

Podstawy skargi kasacyjnej zawiera art. 174 P.p.s.a. i wymienia ich dwie – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1 oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Niniejsza skarga kasacyjna oparta jest na tej pierwszej podstawie, tj. naruszenia prawa materialnego, przy czym jako charakter naruszenia tego prawa wskazano błędną jego wykładnię. Uznać należy, że zarzut skargi został postawiony nietrafnie.

Skarga kasacyjna wymienia szereg przepisów prawa materialnego, które, jej zdaniem, Wojewódzki Sąd błędnie wyłożył. Jednak podkreślić należy, że błędnie interpretowane mogą być tylko te przepisy, które Sąd stosował w ocenie zaskarżonego aktu administracyjnego, zatem te, które omawiał i wykładał. Z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd stosował tylko art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa o samorządzie", do pozostałych zaś w ogóle się nie odniósł, rozpatrując skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kocku, tym samym nie mógł dokonać ich błędnej wykładni w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Jeśli zdaniem skarżącej Rady z przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze ma wynikać, że na ich podstawie możliwe było przejęcie zadania polegającego na budowie Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, to zarzut powinien dotyczyć niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Niewłaściwe zastosowanie przepisów, o czym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polega na oparciu rozstrzygnięcia przez Sąd na podstawie przepisu, który nie może mieć w sprawie zastosowania lub pominięcia przepisu, który powinien zostać oceniony.

Zarzut niewłaściwego zastosowania nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony, zatem Naczelny Sąd, będąc związany jej granicami, mógł stwierdzić tylko, że przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd nie mógł błędnie wyjaśnić, bowiem ich w ogóle nie stosował.

W związku z powyższym rozważyć można było tylko zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dotyczy przejęcia przez gminę od administracji rządowej zadań tej administracji w drodze porozumienia, Wojewódzki Sąd, oceniając ten przepis, stwierdził, że może stanowić on i stanowi podstawę prawną dla gminy do przejęcia zadania administracji rządowej. Taka interpretacja tego przepisu przez Wojewódzki Sąd nie jest błędna, wprost przeciwnie, odpowiada jego brzmieniu. Istotą natomiast w sprawie jest nie błędna wykładnia przez Sąd art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie, ale to, że Sąd stwierdził, iż żaden przepis prawa materialnego dotyczący Kas Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie daje podstawy do przekazania, a tym samym przejęcia zadania, którego dotyczyła zaskarżona uchwała. Skarga kasacyjna zaś zarzutu, który skutecznie podważyłby ten pogląd nie stawia.

Niezależnie od powyższego trudno jest uznać, aby w świetle obowiązujących unormowań prawnych, zadanie zlecone gminie miało polegać nie na przekazaniu kompetencji do prowadzenia określonych spraw, ale budowie siedziby organowi administracji rządowej.

Skarga kasacyjna nie posiada zatem usprawiedliwionych podstaw i wobec tego należało ją oddalić, na zasadzie art. 184 P.p.s.a.