II SA/Wa 1906/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-28	
Data wpływu	2019-08-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Janusz Walawski /przewodniczący/
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna	
Hasła tematyczne	Służba celna	
Skarżony organ	Szef Krajowej Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7,77 par. 1,80, 107 par. 1,8 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz K. F. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2019 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem 31 sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. K. F., zwanej dalej "Funkcjonariuszem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- pismem z [...] czerwca 2017 r. organ I. instancji poinformował Funkcjonariusza, że - zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawa prowadzającą KAS" - wobec nieprzedstawienia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, jego stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r.,

- wobec wniesionej przez Funkcjonariusza skargi na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 76/17) - zobowiązał organ I. instancji do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; Sąd wskazał, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to - pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego - organ musi ją wydać; tylko to bowiem gwarantuje funkcjonariuszowi Służby Celno- Skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby, prawo do sądu; uzasadnienie decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby; osoba, która w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby),

- w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. (sygn. akt I OSK 633/18) - oddalił skargę kasacyjną; w jego uzasadnieniu wskazał, że Sąd I. instancji prawidło wyłożył przepisy prawa stwierdzając, że - w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS, a więc w stosunku do funkcjonariusza, któremu do 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy) - następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy); ustawodawca nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającego na selekcji - prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 wskazanej ustawy, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - uznawać jako zwolnienie ze służby; uprawnione było więc przyjęcie, że organ jest w tej sprawie zobligowany do wydania decyzji administracyjnej, dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza; podstawę materialnoprawną do jej wydania stanowi art. 170 ust. 3 ustawy,

- w uzasadnieniu decyzji organu I. instancji podniesiono, że stwierdzono nią stan faktyczny, zaistniały w 2017 roku, w związku z wejściem w życie ustawy wprowadzającej KAS; korzystając z przysługujących z mocy tej ustawy kompetencji organ postanowił o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi w ustawowym terminie (do 31 maja 2017 r.) pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce; ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji pracy lub służby a - w pierwszym przypadku - kompetencję decydowania, co do ich zakresu i rodzaju; w wyniku przeprowadzonej reformy ograniczono ilość komórek organizacyjnych, realizujących zadania z zakresu postępowania celnego i procedur celnych; konsekwencją tego było również ograniczenie liczby osób, wykonujących wskazane zadania, oraz zmniejszenie liczby kierowników; mając na uwadze, że w tym okresie Funkcjonariusz sprawował funkcję kierownika Referatu [...], postanowiono o nieprzedstawieniu mu propozycji służby lub pracy; ponadto, komórki postępowań celnych nie są komórkami zatrudniającymi funkcjonariuszy Służby [...]; na takie rozstrzygniecie sprawy miały wpływ również uzyskane informacje o problemach z podległymi pracownikami; wobec tego, a także w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległy urząd, organ I. instancji podjął decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi propozycji kontynuowania służby bądź propozycji zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako "KAS");

- Funkcjonariusz złożył odwołanie od tej decyzji; zarzucił m.in. naruszenie:

- art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przebiegu służby oraz posiadanych kwalifikacji a - w konsekwencji - nieprzedstawienie propozycji służby bądź pracy w KAS, pomimo istnienia oczywistego zapotrzebowania zarówno na funkcjonariuszy jak i na pracowników cywilnych, posiadających podobne do Funkcjonariusza lub tożsame kwalifikacje,

- art. 7, 77, 80 i 81 K.p.a. w zakresie obowiązków wyczerpującego zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również uzależnienia uznania okoliczności za udowodnioną od uprzedniego wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,

- art. 8 K.p.a. w zakresie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania tychże organów na wiadomość i kulturę prawną obywateli, poprzez pozorność postępowania wyjaśniającego, nierespektowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz działanie godzące w powagę organu, a jednocześnie w dobre imię strony; manifestowało się to w szczególności w uzasadnianiu rozstrzygnięcia "zasłyszanymi przez piastuna organu kalumniami",

- po rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne,

- zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania - wyrażone w orzeczeniu sądu - wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie; reguła ta jest bezwzględnie obowiązująca; oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu - są nimi związane; w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego; wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku - w związku z rozpoznawaną sprawą; wskazania, co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej; dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy; mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości - np. w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych,

- mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 633/18, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku o sygn. akt III SAB/Gd 76/17, organ I. instancji stwierdził decyzją wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r.; rozstrzygnięcie to nastąpiło zgodnie ze wskazaniami Sądu, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia; organ I. instancji uwzględnił wywód prawny i rozważył wszelkie okoliczności sprawy - zgodnie z art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej KAS,

- w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania Skarbowości i Służby Celnej - utworzenie KAS; z dniem 1marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 768 ze zm.), zwana dalej "ustawą o KAS"; utworzono nią KAS, w ramach której wyodrębniono Służbę Celno-Skarbowa; ustawa wprowadziła szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy; przepisy przejściowe i wprowadzające zawarto w ustawie wprowadzającej KAS,

- zgodnie z art. 165 ust. 3 wskazanej ostatnio ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się - z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS; zachowali oni ciągłość pracy i służby,

- w art. 165 ust. 7 przewidziano, że dyrektor KAS, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom - w terminie do 31 maja 2017 r. - pisemną propozycję, z określeniem nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby; uwzględnia ona posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania,

- w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają:

- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po tym, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby - nie później jednak niż 31 sierpnia 2017 r.,

- Funkcjonariusz do 31maja 2017 r. nie otrzymał propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS; w konsekwencji - w myśl wskazanego art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.,

- nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi - do 31 maja 2017 r. - propozycji pracy czy służby w KAS znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo wyboru, komu przedstawi propozycję, a - w razie jej złożenia - rodzaju zatrudnienia, jaki zaproponuje poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki - czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby; ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby; ustawodawca umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek i realizowanych zadań; stąd też organ I. instancji nie był zobowiązany przedłożyć Funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby,

- uzasadnienie kwestionowanej decyzji zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby; organ I. instancji - oceniając potrzeby kadrowe w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby - wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki; Funkcjonariusz - w okresie od [...] września 2013 r. do dnia likwidacji Izby Celnej w [...] - pełnił funkcję kierownika Referatu [...]; przed utworzeniem KAS w Izbie Celnej w [...], wraz z podległymi urzędami celnymi, funkcjonowało łącznie sześć komórek organizacyjnych, realizujących zadania z zakresu postępowania celnego i procedur celnych; w wyniku reformy ograniczono ilość komórek organizacyjnych zajmujących się tymi zagadnieniami do pięciu - po jednej w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] i trzy podległe jej delegatury oraz jedna komórka w drugiej instancji - w Izbie Administracji Skarbowej w [...]; w związku z ograniczeniem ilości komórek organizacyjnych oraz z uwagi na faktyczne potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...] ograniczono także liczbę osób, wykonujących wskazane zadania oraz zmniejszono liczbę kierowników; wedle organu I. instancji na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłożenia propozycji pracy bądź służby miały wpływ także informacje o występujących problemach z podległymi pracownikami; nie bez znaczenia było również, że komórki postępowań celnych nie zatrudniają funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej,

- organ I. instancji wyjaśnił, że - ważąc wszystkie argumenty w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę - podjął decyzję o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia bądź pełnienia służby; jednocześnie wskazał, że był zobowiązany brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy lecz i inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami w strukturach administracji publicznej,

- zdaniem organu odwoławczego, dla prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych, przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków - w tym przypadku przesłanek, określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,

- podkreślono, że organ I. instancji, będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, rozstrzyga wiele kwestii, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; odpowiada przede wszystkim za takie zorganizowanie procesów pracy i służby, aby prawidłowo realizować zadania nałożone przez ustawodawcę; jednym z zasadniczych celów, realizowanych przez kierownika zarządzanej jednostki jest zatem na każdym etapie m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS; realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce dyrektor izby administracji skarbowej ma zaś możliwość oceny kadry - pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych; z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika, aby po stronie organu leżał obowiązek złożenia propozycji pracy lub służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy; przedłożenie propozycji służby lub pracy pozostawiono uznaniu przełożonego; biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozstrzyga on, czy skorzystać z prawnej możliwości nawiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu propozycji służby albo pracy - po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie,

- w procesie składania propozycji pracy lub służby nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, projektując reformę administracji skarbowej; mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy; przyświecającym utworzeniu KAS zamierzeniem było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej; rozproszenie i powielanie niektórych zadań, związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych; wejście w życie ustawy o KAS, a pośrednio także ustawy wprowadzającej KAS, miało służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów; ustawodawca pozostawił w związku z tym woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS,

- mając na uwadze powyższe organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS,

- z tej przyczyny - w świetle art. 165 ust. 7 ustawy o KAS - Funkcjonariusz nie mógł otrzymać propozycji służby lub zatrudnienia w KAS; konsekwencją zaś braku propozycji było - w myśl art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS - wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie - z dniem 31 sierpnia 2017 r.,

- w tej sytuacji organ - zobligowany wskazaniami wyroku o sygn. akt I OSK 633/18 - wydał decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego Funkcjonariusza,

- wobec powyższych okoliczności - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. wyważając słuszny interes społeczny i słuszny interes strony - organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony; podejmując decyzję w sprawie, organ I. instancji wskazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację ustawowych zadań przez podległą Izbę; jest to wyrazem uwzględnienia takich wartości jak dobro wspólne, interes publiczny czy równowaga finansów publicznych, w kontekście zmian w strukturach administracji publicznej,

- w tym świetle niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych K.p.a., w tym sformułowanej w art. 12 zasady ogólnej przekonywania, czy - w art. 10 - czynnego udziału strony w postępowaniu; skarżona decyzja zawiera wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu Funkcjonariuszowi propozycji pracy bądź służby; nadto strona nie wskazała żadnych nowych okoliczności ani dowodów, które miałyby wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia; decyzję w przedmiotowej sprawie podjęto w oparciu o akta osobowe strony oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa; Funkcjonariusz - zarzucając naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu - nie wskazał, w jakim zakresie naruszono jego - wynikające z przepisów - uprawnienie oraz jaki miało to wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędne zastosowanie - utrzymano w mocy wadliwą decyzji organu I. instancji, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania; mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

- art. 7 i 15 K.p.a. - zasad ogólnych prawdy obiektywnej oraz dwuinstancyjności postępowania poprzez:

- utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, naruszającej przepisy normujące postępowanie dowodowe, a mianowicie art. 77, 80 i 81 K.p.a.;

- niewywiązanie się z obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - nawet w tak elementarnym zakresie, jaki wiąże się z koniecznością odniesienia się do twierdzeń i żądań dowodowych strony;

- wybiórcze, skutkujące wyprowadzaniem błędnych wniosków, przedstawienie spodziewanych i realnych następstw reformy administracji celnej, związanych z oceną zasadności przedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji służby albo pracy w KAS;

- oparcie decyzji o błędne i przyjęte z rażącym naruszeniem przepisów postępowania ustalenia, dotyczące predyspozycji Funkcjonariusza do służby lub pracy w KAS,

- art. 8 K.p.a. i powiązanych ze sobą zasad ogólnych: pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania tychże organów na świadomość i kulturę prawną obywateli, poprzez pozorność postępowania wyjaśniającego, nierespektowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz działanie godzące w powagę organu, a jednocześnie w dobre imię strony; manifestuje się to w szczególności w bezkrytycznym powielaniu przez organ odwoławczy całkowicie niezasadnego i niepopartego dowodowo twierdzenia, sformułowanego w I. instancji, o rzekomej konfliktowości Funkcjonariusza,

- art. 12 K.p.a. - zasady ogólnej przekonywania, uszczegółowionej w art. 107 § 3 tegoż Kodeksu - poprzez wydanie decyzji, niespełniającej wymogów dotyczących uzasadnienia faktycznego,

- art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przebiegu służby Funkcjonariusza oraz posiadanych przezeń kwalifikacji; w konsekwencji nie przedstawiono mu propozycji służby bądź pracy w KAS, pomimo istnienia oczywistego zapotrzebowania zarówno na funkcjonariuszy jak i na pracowników cywilnych, posiadających podobne do jego lub tożsame kwalifikacje,

- art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach oraz naruszenie - sformułowanej w art. 7 K.p.a. - zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; upatrywano tego w nieuwzględnieniu, że dalsza praca bądź służba Funkcjonariusza w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu z jego słusznym interesem, wyrażającym się w kontynuowaniu rozwoju zawodowego i możliwości zarobkowania - zgodnie z poszerzaną przez całe lata wiedzą, specyficzną specjalizacją zawodową, kwalifikacjami, zaangażowaniem i dobrą wolą.

Wniesiono o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej i wydanie wobec Funkcjonariusza decyzji zawierającej propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, ustalającej warunki pełnienia służby lub - ewentualnie – o stwierdzeniu zwolnienia ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu przekształcenia na podstawie art. 171 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- organ odwoławczy, w ślad za I. instancją, buduje uzasadnienie na dwóch filarach: potrzeby KAS (redukcja liczby referatów postępowania celnego i ich ucywilnianie, inne potrzeby w zakresie kadr etc.) oraz charakterystykę (w tym osobową) Funkcjonariusza; w obu przypadkach operuje ogólnikami - nie wskazuje na żadne dokumenty, analizy i inne konkretne źródła dowodowe,

- nie było tymczasem podstaw do zakładania, że zmniejszy się liczba spraw; pracownicy merytoryczni byli i są wciąż potrzebni; redukcja liczby referatów z 5 do 4 jest pozbawiona wszelkiej doniosłości; abstrahując od tego, że ucywilnianie komórek postępowania celnego jest w skali znacznej mierze fikcją - w większości urzędów celno-skarbowych już są funkcjonariusze; można powoływać się w takich twierdzeniach na notoryjność,

- Funkcjonariusz nigdy nie utrzymywał, że oczekuje wyłącznie propozycji służby; nie formułował też oczekiwania otrzymania stanowiska kierowniczego; nie był wyłącznie menadżerem, lecz posiada wiedzę ekspercką w najważniejszym dla funkcjonowania KAS obszarze (nie tylko w komórkach postępowania celnego, ale np. także w oddziałach celnych),

- organ odwoławczy bezpodstawnie twierdzi, że nie wykazano następstw naruszenia przepisów postępowania - w tym w szczególności art. 81 K.p.a.; bezrefleksyjnie powiela twierdzenia o rzekomej konfliktowości Funkcjonariusza; art. 81 K.p.a. kategorycznie dyskwalifikuje taką argumentację; nie wskazano, skąd organ powziął daną informację – czy jest to "korytarzowa plotka", kto był pierwotnym odbiorcą tej informacji (ówczesny piastun organu I. instancji), osoba podpisująca decyzję z jego upoważnienia czy inna,

- odwołanie Funkcjonariusza stworzyło organowi II. instancji możliwość konwalidowania zaistniałych uprzednio błędów - uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego (m.in. poprzez klarowne sformułowanie zarzutów i żądań dowodowych); nie skorzystano z tej szansy; ma to dalekosiężne skutki, m.in. ze względu na charakter postępowania sądowoadministracyjnego, w którym - co do zasady - nie przeprowadza się postępowania dowodowego,

- organ nie odniósł się w ogóle lub jedynie pozornie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu; żadne fakty, nie przemawiały za nieprzedłożeniem Funkcjonariuszowi propozycji służby bądź pracy w KAS; w jego aktach osobowych nie ma jakiejkolwiek wzmianki potwierdzającej twierdzenia organu; wręcz przeciwnie - jak wynika z uzasadnień wniosków nagrodowych, czy ocen okresowych - Funkcjonariusz spełniał oczekiwania i dobrze realizował zadania, powierzane mu jako [...]; udało mu się stworzyć zgrany i zmotywowany zespół, realizujący stawiane przed nim zadania; za czasów, kiedy Funkcjonariusz pełnił funkcję kierownika, [...] osiągał jedne z najlepszych mierników, wyznaczanych przez Ministerstwo Finansów; dzięki temu Urząd Celny w [...] zajmował jedne z czołowych miejsc w sporządzanych przez Ministerstwo Finansów zestawieniach, dotyczących efektywności, terminowości czy jakości rozstrzygnięć; jeżeli w aktach sprawy znajdują się jakiekolwiek dowody, które mogłyby świadczyć o tym, że istniały konflikty pomiędzy Funkcjonariuszem a podległymi mu pracownikami to nic nie jest mu o nich wiadomo; w związku z tym nie miał możliwości odnieść się do nich; jest to ewidentnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego,

- skarżona decyzja zawiera bardziej rozbudowane uzasadnienie, gdy chodzi o długość; jest jednak pozbawiona istotnej treści - na jakiej podstawie określone twierdzenia uznano za udowodnione,

- zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek - w szczególności kwalifikacji Funkcjonariusza oraz przebiegu jego dotychczasowej służby; zaczął ją pełnić od czerwca 1992 roku w Urzędzie Celnym w [...] - początkowo w Oddziale Celnym [...] następnie w Referacie [...] (przez lata zmianie ulegała tylko nazwa komórki organizacyjnej); w ponad 25-letnim okresie służby realizował zadania Służby Celnej prowadząc postępowania celne i podatkowe, związane z wymiarem należności celnych i podatkowych z tytułu importu towarów czy z obejmowaniem towarów procedurami celnymi oraz wykonując zadania, związane ze stosowaniem środków i ograniczeń pozataryfowych oraz innych ograniczeń, wynikających z przepisów odrębnych; był także koordynatorem do spraw pochodzenia towarów; cały rozwój zawodowy ukierunkował na służbę celną; ukończył studia na kierunku [...] (licencjat), ma tytuł magistra [...] na kierunku [...]; cały czas podnosił swoje kwalifikacje, kończąc studia podyplomowe – [...] czy uczestnicząc w różnego rodzaju szkoleniach oraz je prowadząc; przebieg jego służby był nienaganny; z wszelkich zadań i poleceń wywiązywał się należycie, realizował je sumiennie i rzetelnie; powierzano mu trudne i skomplikowane zadania; często zajmował się problematyką zagadnień prawnych; miało to swoje odzwierciedlenie zarówno w ocenach okresowych jak i w wysokości przyznawanych nagród; był nagradzany za szczególne osiągnięcia, wyróżniany i awansowany; w 2016 roku - po odbyciu stosownych szkoleń i zdaniu egzaminów – Prezydent RP mianował go na stopień oficerski; niezbędna dokumentacja znajduje się w aktach osobowych w Izbie Administracji Skarbowej w [...],

- uwzględniając kwalifikacje, doświadczenie oraz specjalistyczną wiedzę Funkcjonariusza, zdobytą w trakcie ponad dwudziestoletniej służby, trudno jest dać wiarę, że w nowych strukturach zabrakło dla Funkcjonariusza miejsca; [...] był niespełna cztery lata, natomiast prawie całe jego życie zawodowe było związane z orzecznictwem w zakresie postępowań celnych i podatkowych; nigdy nie twierdził, że widzi się wyłącznie w roli [...] bądź [...]

- wiedza, kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe pozwalają Funkcjonariuszowi pracować zarówno w merytorycznych komórkach celnych (orzecznictwo, analityka, komórki dochodzeniowo-śledcze), jak i w oddziałach celnych - komórki, w których dotychczas służył, sprawowały merytoryczny nadzór nad oddziałami celnymi; wprowadzenie KAS nie zredukowało zadań, które dotychczas wykonywał Funkcjonariusz; postępowania celne i podatkowe - związane z wymiarem należności celnych i podatkowych z tytułu importu towarów, czy z obejmowaniem towarów procedurami celnymi, dokumentowanie pochodzenia towarów czy potwierdzanie ich statusu - oraz zadania, związane ze stosowaniem środków i ograniczeń pozataryfowych oraz innych ograniczeń, wynikających z przepisów odrębnych, są nadal wykonywane w strukturach Izby Administracji Skarbowej w [...] - w pionach orzecznictwa bądź w oddziałach celnych,

- zarówno bezpośrednio po wprowadzeniu KAS, jak i obecnie - w komórkach, zajmujących się wymienionymi powyżej zagadnieniami - występują znaczne braki kadrowe - zarówno w I. jak i II. instancji; potwierdzeniem tego są ogłaszane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nabory wewnętrzne jak i zewnętrzne - łącznie ogłoszono nabór na 10 etatów w komórkach postępowania celnego (ogłoszenia stanowią załącznik do skargi); brakuje w szczególności fachowców z zakresu, w którym specjalizował się Funkcjonariusz - pochodzenie towarów,

- nawet jeśli w ocenie organu I. instancji nie było zapotrzebowania na etaty w komórkach postępowania celnego w czasie wprowadzania KAS, to nic nie stało na przeszkodzie, żeby zaproponować Funkcjonariuszowi służbę bądź pracę w innej komórce; jak wynika z pism Dyrektora Izby Administracji w [...] do Przewodniczącego Związku Zawodowego [...] z [...] listopada 2017 r. oraz z [...] maja 2018 r. (załączone do skargi) w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w listopadzie 2017 roku były 63 wakaty mundurowe, zaś w maju 2018 roku - 66 wakatów mundurowych; w lipcu 2018 roku ogłoszono nabór zewnętrzny na 47 wolnych wakatów mundurowych, natomiast w listopadzie 2018 roku ogłoszono kolejny nabór zewnętrzny na 35 wolnych wakatów mundurowych; jak wynika z ogłoszonych naborów na funkcjonariuszy [...], komórki do których istniało (i nadal istnieje zapotrzebowanie) to między innymi oddziały [...] oraz komórki [...], czyli struktury, gdzie Funkcjonariusz - z jego wiedzą, kwalifikacjami, znajomością systemów związanych z obsługą celną - bez przeszkód by sobie poradził,

- przesłanki zwolnienia Funkcjonariusza ze służby zostały enumeratywnie określone w art. 179 oraz 180 ustawy o KAS; w jego przypadku nie zaszła żadna z tych przesłanek; w otrzymanej przezeń decyzji nie wskazano również żadnej z tych przesłanek; dlatego nie było podstaw do zwolnienia go ze służby.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 64) stawił się ustanowiony przez Funkcjonariusza pełnomocnik – adwokat. Zwracał on uwagę, że - przywołując przesłanki wygaśnięcia stosunku służbowego Funkcjonariusza - organ bardzo mało uwagi poświecił jego osobistym cechom, kwalifikacjom, a więc przesłankom określonym w art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej KAS.

Pełnomocnik organu podnosił zaś, że kryteria z art. 165 ust. 7 danej ustawy należy badać wyłącznie w kontekście przedstawiania propozycji dalszego pełnienia służby lub nawiązania stosunku pracy. Taki przypadek w danej sprawie nie miał miejsca.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczeń sądów administracyjnych, jakie zapadły w tej sprawie w obu instancjach (sygn. akt III SAB/Gd 76/17 i I OSK 633/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w tych orzeczeniach oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne.

Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.

Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycje dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). W danym zakresie zarzuty skargi, jakoby w ogóle nie było materialnej podstawy prawnej zwolnienia Funkcjonariusza, są chybione. Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane ustawą wprowadzającą KAS.

Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt III SAB/Gd 76/17). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:

- samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też

- ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki o sygn. akt III SAB/Gd 76/17 i I OSK 633/18). Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że sam organ odnotował, wynikający z uzasadnienia wyroku o sygn. akt I OSK 633/18 obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek normatywnych, określonych art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia propozycji Funkcjonariuszowi w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby (tak powołane orzeczenie sygn. akt III SAB/Gd 76/17). Trzeba też odnotować, że - wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przepisami ustawy o KAS - Sądy opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycji pełnienia służby bądź pracy wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.

Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie może być więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji pracy bądź pełnienia służby doszło w powiązaniu z samą reformą - wobec redukcji etatów. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie - mające formę nie przedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzedstawienie żadnej argumentacji, odnoszące się do obiektywnych kryteriów, które przemawiały za nieprzedstawieniem propozycji dalszej pracy lub pełnienia służby. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.

Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. nieprawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2540/19 - dostępny w CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ II. instancji nie uczynił zadość wymaganiu wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu, z uwzględnieniem ocen prawnych, sformułowanych w uprzednich orzeczeniach sądów, czym uchybił dodatkowo art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby bądź pracy była redukcja ilości komórek organizacyjnych, gdzie był on zatrudniony na stanowisku kierowniczym (co nie jest w sprawie sporne) a także zamiar obsadzenia tych stanowisk pracownikami cywilnymi nie zaś funkcjonariuszami oraz "konfliktowość" danej osoby, a więc jej cecha osobista - charakteryzująca, jako potencjalnego funkcjonariusza bądź pracownika nowoutworzonej instytucji.

Przedstawiono więc pewne, racjonalne argumenty, przemawiające za dokonaniem określonego wyboru – wyjaśniono dlaczego nie przedstawiono Funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia funkcji kierowniczych, w jednej z pozostawionych komórek. Nie wskazano jednak, dlaczego nie złożono Funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w innej strukturze danego organu - poza komórkami orzeczniczymi, które planowano obsadzić właśnie funkcjonariuszami. Z kolei to właśnie szczególna ochrona stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego stanowi o potrzebie rozstrzygania sprawy w drodze decyzji.

Z kolei w odwołaniu podnoszono, m.in. że ustalenie organu I. instancji, jakoby za nie przedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia czy pełnienia służby mogły przemawiać określone cechy osobowe Funkcjonariusza są dowolne - ustaleń w danym zakresie nie oparto na stosownym materiale dowodowym. Wskazywano tam również, że Funkcjonariusz mógł pełnić służbę w innych jednostkach organu, wobec stosownego przygotowania i kwalifikacji, a były tam wakaty. Wywodzono to wprawdzie z faktów i zdarzeń, które miały miejsce już po przeprowadzeniu reformy administracji celnej i skarbowej (począwszy od listopada 2017 roku). Podniesiono w końcu, że - mając stosowne kwalifikacje - Funkcjonariusz mógł podjąć pracę, względnie kontynuować służbę, gdyby przedstawionemu mu stosowną propozycję.

W kontekście tak sformułowanych zarzutów organ w istocie nie odniósł się w ogóle do meritum sprawy. Poprzestał na stwierdzeniu faktu niekwestionowanej zresztą redukcji stanowisk kierowniczych w jednostkach wykonujących zadania, gdzie był poprzednio zatrudniony Funkcjonariusz.

Jak trafnie wywodził na rozprawie pełnomocnik Funkcjonariusza, rozpatrując sprawę organ powinien w szczególności odnosić się do kryteriów, wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowisko pełnomocnika organu zaś - wobec uwarunkowań prawnych wskazanych wcześniej - jest błędne, zwłaszcza zważywszy na związanie w danej sprawie ocenami prawnymi sformułowanymi w wyrokach o sygn. akt III SAB/Gd 76/17 i I OSK 633/18.

Wobec zarzutu Funkcjonariusza, jakoby ustalenia dotyczące jego cech osobistych były całkowicie dowolne, organ winien był odnieść się do tego w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to bowiem przesłanka, która może mieć znaczenie w sprawie, zaś inne (np. zakres posiadanych kwalifikacji) nie były w ogóle przywoływane. Nie uczyniono tego, poprzestając na przywołaniu ustalenia organu I. instancji - bez wskazania, na czym je oparto i czy dany dowód może być uznany za wiarygodny. W danym zakresie zarzuty skargi są w pełni zasadne. Analogicznie nie odniesiono się w ogóle do kwestii potencjalnej możliwości zatrudnienia Funkcjonariusza w innych jednostkach organizacyjnych organu, w kontekście zarzutu, że były tam wakaty. Organ winien był więc odnieść się do stanu faktycznego na dzień zdarzenia, gdy Funkcjonariuszowi nie przedstawiono propozycji dalszej pracy lub pełnienia służby. Wobec twierdzeń Funkcjonariusza o istnieniu wakatów i naborach nowych pracowników w okresie bezpośrednio po nieprzedstawieniu mu propozycji dalszej służby lub pracy, organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Nie ocenił stanu faktyczny na dzień realizacji reformy. Może być to zaś bez znaczenia tylko gdyby - w oparciu o obiektywne kryterium, np. faktycznie wykazaną "konfliktowość" Funkcjonariusza - niezasadne było przedstawianie mu jakiejkolwiek propozycji służby lub pracy.

O ile z kolei - w oparciu o kryteria racjonalnego doboru kadr, przy uwzględnieniu cech indywidualnych danego funkcjonariusza (jego predyspozycje, umiejętności, cechy osobowe) - nie istniała możliwość zapewnienia mu kontynuacji służby w nowopowstałej instytucji zasadne jest wskazanie, jakimi obiektywnymi kryteriami i zasadami kierowano się nie przedstawiając mu także propozycji pracy. Nie jest wprawdzie rolą organu dokonywanie porównań czy zestawień cech i kwalifikacji wszystkich osób, którym przedstawiono wówczas ofertę pracy. Wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł, wedle których Funkcjonariuszowi nie złożono takiej propozycji.

Organ administracji nie zajął stanowiska w sprawie w istotnych dla jej wyjaśnienia aspektach, w szczególności brak analizy przezeń materiału dowodowego. Przedwczesna byłaby więc ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego kryteria doboru kadr tworzonej instytucji - KAS, bądź - wskazanej w skardze - normy rangi konstytucyjnej, dotyczącej gwarancji jednakowego dostępu do służby publicznej.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten został bowiem prawidłowo zastosowany, gdy organ skonstatował (choć była to ocena przedwczesna), że decyzja wydana w I. instancji jest prawidłowa. Dana regulacja ma jedynie charakter procesowy i jej zastosowanie pozostaje w związku z konkretnymi konstatacjami organu. Kwestia ta nie ma jednak znaczenie dla wyniku danej sprawy.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie również orzeczenia organu I. instancji. Z treści skargi nie wynika, ani Sąd nie dostrzegł na tym etapie z urzędu, aby było to niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy - w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zajmując stanowisko przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy oceni dopiero, czy nie zachodzą ewentualnie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej - wedle kryteriów z art. 138 § 2 K.p.a. Dotąd materiał dowodowy sprawy nie był w ogóle wedle właściwych kryteriów oceniany.

Sąd nie uwzględnił też wniosku Funkcjonariusza o zobowiązanie organu, do wydania decyzji o określonej treści, co generalnie dopuszcza art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak należy rozumieć żądanie skargi wydania przez Sąd orzeczenia określonej treści). W sprawie niezbędne jest bowiem wyjaśnienie jej istotnych okoliczności faktycznych, do których w ogóle organ się nie odnosił. Wskazana regulacja nie może znaleźć zastosowania, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy ona jedynie przypadków, gdy naruszono przepisy prawa materialnego i miało to istotny wpływ na wynik sprawy bądź skarżony akt jest dotknięty wadą nieważności (zastosowano odesłanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2, w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Będzie miał także na uwadze dodatkową argumentację Funkcjonariusza, zawartą w skardze.