Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. sprawy ze skarg L. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargi

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2019 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie przekraczającej 30% różnicy wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości został potwierdzony w sporządzonym operacie szacunkowym, z którego wynika że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] złotych, natomiast po podziale [...] złotych. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej została ustalona zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. – na 15% wartości wzrostu. W ocenie organu nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Skutkowało to nałożeniem opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych tj. 15% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli L. K. i T. K. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 ugn poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wymogu złożenia przez rzeczoznawcę majątkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o jakich mowa w art. 154 ugn, podczas gdy analiza taka jest kluczowa, albowiem w 2018 r. w odległości około 350 metrów od dzielonych działek została uruchomiona strzelnica, skąd niesie się huk wystrzałów doskonale słyszalny na przedmiotowych działkach, zaś rzeczoznawca oceniając m.in. otoczenie działek nie wspomniał o istnieniu tak uciążliwego obiektu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej kpa) poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę adiacencką pomimo powinności dostrzeżenia w sporządzonym operacie szacunkowym uchybień podważających jego wiarygodność i moc dowodową, polegających na wadliwym doborze nieruchomości podobnych;

b. art. 8 w zw. z art. 80 kpa poprzez zaniechanie wnikliwej oceny operatu szacunkowego, podczas gdy okoliczności w tym inne dowody świadczyły o tym, że opinia ta jest rażąco nieprawidłowa.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości a także o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości przewiduje art. 98a ugn. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w formie decyzji administracyjnej, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Procedura ustalania opłaty adiacenckiej jest obwarowana pewnymi terminami i rygorami. Może być zainicjowana tylko wtedy, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki opłaty (art. 98a ust. 1a ugn). Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30% (art. 98a ust. 1 zd. 2 ugn). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1 zd. 3 ugn).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale – na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jeżeli w wyniku podziału wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. (art. 98a ust. 1 i ust. 3 b ugn). Odpowiednie zastosowanie mają tu przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1–3 ugn.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. To, iż wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza jeszcze, że rzeczoznawca działa w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca jest obowiązany uzasadnić. Przede wszystkim jest on związany treścią art. 98a ust. 1b i ust. 3 ugn.

Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. Wycena zawarta w opinii podlega ocenie przez organ orzekający w sprawie jak każdy inny dowód.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba podkreślić, że istotnie, co do zasady, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn (art. 156 ust. 3 ugn). Po upływie zaś tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany - po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. To potwierdzenie aktualności następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie oraz dołączenie do niego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn (art. 156 ust. 4 ugn). W sprawach dotyczących opłat adiacenckich zasada ta nie ma jednak zastosowania. Przy ocenie każdego operatu szacunkowego należy zwracać uwagę na to jak ustawodawca określił istotny dla wyniku wyceny stan nieruchomości i datę miarodajną dla wyceny. W tym przypadku wyceny dokonuje się wg stanu nieruchomości sprzed podziału i wg stanu po podziale a przy tym według cen z daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. Dla ustalenia skali wzrostu wartości nieruchomości istotne jest jaką wartość miała nieruchomość o określonym położeniu, o określonych cechach i infrastrukturze i o określonym przeznaczeniu w planie miejscowym, (a w jego braku w studium, przy powierzchni sprzed dokonania podziału). I adekwatnie jaką wartość ta sama nieruchomość posiadająca te same cechy, a więc to samo położenie, tę samą infrastrukturę i to samo przeznaczenie w planie miejscowym (a w jego braku w studium) – miała po dokonaniu podziału przy uwzględnieniu, że składała się z większej ilości mniejszych działek. A więc czy suma wartości nowych działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania przewyższa wartość nieruchomości sprzed jej rozdrobnienia. Ceny nieruchomości przyjmuje się z daty ostateczności decyzji podziałowej. Bez znaczenia dla wyniku tego postępowania pozostaje, czy procedura podziałowa trwała miesiąc czy dwa lata, ponieważ przed datą ostateczności decyzji cały czas (jako że decyzja nie była ostateczna) należało przyjmować stan sprzed dokonania podziału. Zmiana w stanie nieruchomości dokonuje się w zasadzie w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji. Wobec tego przy ocenie stanu nieruchomości sprzed podziału i po podziale nie mamy tu do czynienia ani z różnicą cen, ani ze zmianą przeznaczenia nieruchomości, ani ze zmianą sposobu jej zagospodarowania czy wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Jedyna różnica - to różnica w liczbie działek i ich powierzchni, pozostałe parametry pozostają bez zmian. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie określił, że wyceny, inaczej niż wskazuje na to art. 151 ust. 1 ugn dokonuje się "według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna". Art. 98 ust. 1b zd. pierwsze ugn to niewątpliwie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 ugn, w którym mowa o wartości rynkowej nieruchomości "w dniu wyceny". Z tego powodu przepisy art. 156 ust. 3 i 4 ugn traktujące o dacie przydatności operatu szacunkowego i o jego aktualizacji – nie mają tu zastosowania gdyż aktualizacja operatu szacunkowego jest w tym przypadku bezprzedmiotowa - w szczególności, że art. 156 ugn odsyła do czynników określonych w art. 154 ugn - a więc do kwestii zmiany ewentualnego przeznaczenia nieruchomości w planie lub w studium. Istotna dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest wartość nieruchomości i jej stan w finalnej dacie jej podziału. Stąd dla wyniku tego typu sprawy nie mają żadnego znaczenia późniejsze: wszczęcie prac nad nowym planem, (nawet gdyby on już wszedł w życie), doprowadzenie do nieruchomości infrastruktury technicznej czy degradacja nieruchomości spowodowana przykładowo klęską żywiołową albo zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich (np. poprzez wybudowanie autostrady, lotniska, fermy drobiu czy farmy wiatrowej), czy jak w sprawie niniejszej - strzelnicy. Przy opłacie adiacenckiej z art. 98a ugn jedynym istotnym czynnikiem powodującym wzrost wartości - są czynności typowo geodezyjne skutkujące podziałem nieruchomości dokonanym w konkretnej dacie. Na wycenę dokonywaną w tym celu nie wpływu późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, wtórne jej zagospodarowanie a w szczególności immisje płynące z nieruchomości sąsiednich. Innymi słowy wycena nieruchomości dokonywana na podstawie art. 98a ugn nie pozostaje w związku ze stanem nieruchomości, jaki zaistniał po dacie ostateczności decyzji podziałowej. Opłata adiacencka jest pochodną wzrostu wartości nieruchomości jedynie na skutek jej podziału. Na wycenę tę, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej mierzonej wysokością stawki procentowej uchwalonej przez radę gminy, nie ma też wpływu późniejszy potencjalny wzrost ani ewentualny spadek cen na rynku obrotu nieruchomościami. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty powinna uwzględniać ceny nieruchomości z transakcji zbliżonych datą do daty podziału nieruchomości – co miało miejsce w tej sprawie. Rzeczoznawca sporządzając operat w połowie 2018r. uwzględnił adekwatne z puntu widzenia art. 98a ugn transakcje z końca 2016r. a nie transakcje bieżące. Nie ma racjonalnych podstaw do aktualizowania w 2020r. czy w 2021r. cen transakcyjnych występujących na rynku nieruchomości na przełomie 2016 i 2017r. czyli w dacie podziału nieruchomości.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 ugn gdyż nie miał on zastosowania w tym postępowaniu jako odnoszący się do określonej w art. 151 ust. 1 ugn zasady aktualności operatu na dzień wyceny. Przy opłacie adiacenckiej mamy do czynienia z lex specialis wskazującym na inną datę wyceny nieruchomości – ściśle powiązaną ze stanem nieruchomości i celem nakładania na właścicieli nieruchomości daniny publicznej, jaką jest określona w art. 98a ugn opłata adiacencka.

W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów procedury wyartykułowanych w skardze. Operat szacunkowy został prawidłowo oceniony przez organ, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa.

Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).