Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 lipca 2025 r., nr SKO.VIII/422/183/2025 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 17 lipca 2025 r., nr, znak: SKO.VIII/422/1 83/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) po rozpatrzeniu sprawy zażalenia J. O. (skarżący, strona), na postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta, organ II instancji), z dnia 29 kwietnia 2025r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie prawa jazdy z wpisem potwierdzającym ukończenie szkolenia okresowego w zakresie posiadanych kategorii, działając na podstawie art. 1, 2, 17, 18, 21 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 17 kwietnia 2024r. Starosta skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii prawa jazdy ; AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, C, C+E, C1, C1+E, D, D+E, D1, D1+E. Podstawą tej decyzji był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 28 lutego 2024r. O sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, za które strona otrzymała 28 punktów karnych.

Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem przez stronę. W trakcie postępowania odwoławczego prowadzonego przed Kolegium strona złożyła wniosek o zawieszenie w/w postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości naliczenia punktów karnych. Sprawa oceny mandatów była - w dniu złożenia wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego - na etapie działań zmierzających do wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości kasacji od postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia 28 listopada 2024r. o sygn. [...].

Natomiast kwestia rozstrzygnięcia prawidłowości ustalenia punktów karnych w związku z mandatami wystawionymi stronie ma istotny wpływ na oparte na tym stanie faktycznym skierowaniu na egzamin, postanowieniem z dnia 14 lutego 2025r. nr [...].

Kolegium zawiesiło postępowanie odwoławcze na wniosek strony i obecnie sprawa ta pozostaje na tym etapie.

Kolejną decyzją z dnia 17 kwietnia 2024r. Starosta postanowił zatrzymać stronie prawo jazdy nr [...] wydane na druku [...], do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawo jazdy była wskazana przyczyna we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach i w konsekwencji tego decyzja o skierowaniu strony na egzamin.

Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem wniesionym do Kolegium. Również w tym postępowaniu odwoławczym strona złożyła wniosek o jego zawieszenie, tożsamy w treści do powyżej opisanego. W odpowiedzi na wniosek strony Kolegium, postanowieniem z dnia 14 lutego 2025r. nr [...] zawiesiło postępowanie odwoławcze. Tak samo jak wskazano powyżej, kwestia rozstrzygnięcia prawidłowości ustalenia punktów karnych w związku z mandatami wystawionymi stronie ma istotny wpływ na oparte na tym stanie faktycznym zatrzymaniu prawa jazdy.

Nadto to postępowanie odwoławcze nadal pozostaje na etapie zawieszenia na wniosek strony.

W dniu 17 stycznia 2025r., strona złożyła w Starostwie Powiatowym formularz wniosku o wydanie prawo jazdy kategorii C. W punkcie G 4) strona zaznaczyła rubrykę, iż nie ma zatrzymanego prawa jazdy.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2025r. Nr [...] Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o wydanie prawa jazdy. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek strony o wydanie prawo jazdy poprzedziły wcześniej wydane decyzje Starosty o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy i o zatrzymaniu poprzedniego dokumentu prawo jazdy. Decyzje te zostały przez stronę zaskarżone odwołaniami, a postępowania odwoławcze w tych sprawach zostały zawieszone. Zdaniem organu I instancji rozpoznanie przez SKO odwołań strony stanowi zagadnienie wstępne do rozpatrzenia wniosku z dnia 17 stycznia 2025r., o wydanie prawo jazdy.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez stronę zażaleniem, jednakże wniesionym z uchybieniem ustawowego terminu do wnoszenia zażaleń.

Z uwagi na powyższe Kolegium, postanowieniem z dnia 24 marca 2025r. nr [...] stwierdziło, że nastąpiło uchybienie terminu i w związku z tym kwestia prawidłowości zawieszenia nie podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Postanowienie o zawieszeniu stało się ostateczne.

Dalej wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2025r. strona zwróciła się do Starosty o podjęcie postępowania o wydanie prawo jazdy, zawieszonego postanowieniem Starosty z dnia 11 lutego 2025r. z uwagi na odpadnięcie przyczyny zawieszenia. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż postępowania przed Kolegium są aktualnie zawieszone do czasu rozstrzygnięcia równolegle prowadzonej sprawy o zasadność nałożonego mandatu, która jest w toku. Strona powołując się na postanowienie Kolegium o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku strony o wydanie prawo jazdy, stwierdziła, że nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dalszego zawieszenia postępowania w sprawie wydania prawa jazdy.

W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie o wydanie prawo jazdy, gdyż nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, które było podstawą do zawieszenia tego postępowania. Organ zawieszając postępowanie o wydanie prawa jazdy wskazał bowiem, że zawieszenie będzie trwało do czasu rozstrzygnięcia przez SKO odwołań strony od decyzji Starosty z dnia 17 kwietnia 2024r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Na w/w postanowienie Starosty strona wniosła zażalenie do Kolegium wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie wydania zaktualizowanego dokumentu prawa jazdy, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona zarzuciła, iż organ nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego koniecznych dla wyjaśnienia sprawy i nie dokonał właściwych ustaleń w zakresie weryfikacji rzeczywistej ilości punktów karnych, które nigdy nie przekroczyły ustawowego progu skutkującego koniecznością ponownego egzaminu sprawdzającego. Tego zagadnienia dotyczą zawieszone postępowania przed SKO. Posiadane dotychczas przez stronę punkty uległy zatarciu, dodatkowo strona ukończyła kurs skutkujący obniżeniem punktów karnych o 6. Zdaniem strony rozstrzygnięcie organu I instancji jest arbitralne i w sposób istotny narusza art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 i 108 k.p.a., oraz art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r.

Nadto strona przedstawiła przebieg okoliczności faktycznych, które doprowadziły do zatrzymania dokumentu prawa jazdy (kwestia uzyskania kolejnych mandatów, w tym mandaty w którym nie zostały nałożone punkty karne przez wystawiającego funkcjonariusza). Wskazała, iż dokument ten stracił ważność w dniu 22 lutego 2025r. Strona zwróciła się o wydanie nowego dokumentu prawo jazdy i otrzymała od organu I instancji profil kierowcy, na podstawie którego podjęła dalsze czynności związane z wydaniem nowego prawo jazdy czyli tygodniowy kurs na przewóz osób i rzeczy i badania, za które to czynności poniosła koszty. Strona uważa, iż nadal istnieją przesłanki do posiadania przez nią prawa jazdy, bowiem nie wydano żadnego wyroku karnego w tej sprawie. Wskazała, iż wskutek nieprawidłowego działania organów administracji od 5 miesięcy jest pozbawiona możliwości wykonywania pracy.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji w przywołanym na wstępie postanowieniu z 17 lipca 2025 r., utrzymał decyzję organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w mocy wskazując w uzasadnieniu m.in., że instytucja zawieszenia postępowania ma na celu czasowe wstrzymanie toku postępowania, gdy istnieje konieczność usunięcia jakiegoś przejściowego stanu, który ma wpływ na zakończenie postępowania. Podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymienione są enumeratywnie w katalogu zawartym w art. 97 k.p.a.

SKO zaznaczyło, że formą zawieszenia postępowania jest zaskarżalne postanowienie ponieważ w przedmiotowej sprawie zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania prawa jazdy z powodu utraty ważności poprzedniego. Postanowienie to jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Podstawą prawna zastosowaną do zawieszenia postępowania w sprawie wydania prawo jazdy, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Nadto SKO wskazało, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zagadnienia wstępnego", jednakże wskazał konieczność ustalenia "uzależnienia" wzajemnego tych rozstrzygnięć względem siebie, tzn. rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu głównym musi zależeć od rozstrzygnięcia postępowania ubocznego dla postępowania podatkowego, stanowiącego zatem dla niego zagadnienie wstępne. Ustalenie związku przyczynowego między postępowaniem podstawowym, a jakąś sprawą rozstrzyganą przez inny organ lub sąd wymaga każdorazowej oceny na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem SKO w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.

W ocenie SKO, Starosta prawidłowo uznał, iż zagadnieniem wstępnym dla sprawy wydania prawo jazdy jest rozpatrzenie przez Kolegium odwołań od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strony i od decyzji o zatrzymaniu jej poprzedniego dokumentu prawo jazdy. Kwestią merytoryczną, podnoszoną w tamtych postępowaniach odwoławczych jest zasadność naliczenia punktów karnych w związku z mandatami wystawionymi stronie, powołanymi we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach.

Zdaniem SKO podjęcie zawieszonego postępowania ma na celu jego kontynuowanie i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

W myśl art. 97 § 2 k.p.a.: "gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony."

Nadto jak wskazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych w sytuacji zawieszenia postępowań z uwagi na zagadnienie wstępne : "podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie, stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się ostateczne". Tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 25.02.2021r., sygn. II SA/Go 2/21).

Ponadto postępowania odwoławcze prowadzone przez Kolegium o nr [...] i [...], które stanowiły zagadnienie wstępne dla przedmiotowej sprawy, nie zostały zakończone, pozostają w stanie zawieszenia na wniosek strony, kwestionującej w pionie cywilnym naliczenie punktów karnych na podstawie mandatów wystawionych stronie, objętych wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach.

W związku z czym zagadnienia wstępne nie zostały rozstrzygnięte i formalnie nie odpadła jeszcze przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie wydania prawa jazdy.

Kolegium na marginesie, wskazało, iż postępowanie, które zostało zawieszone na wniosek strony postępowania, może zostać podjęte wyłącznie z inicjatywy strony ponieważ wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg postępowania.

W skardze z 30 lipca 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. postanowienie SKO z dnia 17 lipca 2025 r., Strona zarzuciła :

1.Istotne naruszenie przepisów prawa, a to m.in.: art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., wobec przyjęcia, iż skarżący posiada 28 punktów karnych, co skutkuje zatrzymaniem prawa jazdy, której to liczby dodatkowo nie przekroczył;

2.Istotne naruszenie przepisów postępowania a to m.in.: art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a. oraz 108 k.p.a., wobec :

a. wydania dowolnego postanowienie w sytuacji gdy sprawa na którą powołuje się organ administracyjny również jest zawieszona w związku z prowadzonym postępowaniem mającym na celu weryfikację prawidłowości nałożenia mandatu karnego;

b. zaniechania rozstrzygnięcia istoty sprawy, a jedynie wydanie postanowienia bez uzasadnionej podstawy prawnej i faktycznej z całkowitym pomięciem faktu zawieszenia równoległego postępowania, co rzekomo uzasadniało zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o dowolne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustalenia, bez stosownego sprawdzenia okoliczności faktycznych; 

c. zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania i wydanie skarżącemu dokumentu;

d. wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienie polegające na braku podania wystarczającej podstawy zawieszenia wraz ze szczegółowym wskazaniem podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia wraz z jej uzasadnieniem;

3.błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiące konsekwencję pominięcia bezzasadnego przyjęcia, iż jakiekolwiek inne toczące się równolegle postępowania posiada wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co nie ma miejsca.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o:

1. uchylenie postanowienia organu I instancji jako niezasadnej oraz nakazanie wydania zaktualizowanego dokumentu prawa jazdy wydanie orzeczenia co do istoty sprawy;

ewentualnie o:

2. przekazanie sprawy organowi I instancji celem uzupełnienia postępowania oraz ponownego rozpoznania sprawy;

W uzasadnieniu skargi strona m.in. wskazała, że organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego i nie uzasadnił zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób wymagany prawem.

Nadto nie przeprowadzono w toku postępowania żadnych istotnych czynności i dowodów, które były konieczne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy i nie dokonano właściwych ustaleń, zwłaszcza w zakresie weryfikacji rzeczywistej ilości punktów karnych, które dodatkowo nigdy nie przekroczyły ustawowego progu, skutkującego koniecznością ponownego egzaminu sprawdzającego. Prowadzone równolegle postępowanie dotyczy ustalenia zasadności nałożenia na mnie spornego mandatu i dlatego właśnie zawieszono postępowania przed SKO, na które powołuje się organ I instancji.

Skarżący nadmienił, że nigdy nie przekroczył 24 pkt karnych w ciągu roku, a posiadane dotychczas punkty uległy zatarciu, dodatkowo ukończył kurs, skutkujący obniżeniem punktów karnych o 6. Zdaniem strony w tym przypadku organ administracyjny arbitralnie w sposób dowolny rozstrzygnął sprawę. Według strony organ administracyjny niezasadnie wskazał, iż skarżący przekroczył 24 punkty (posiadał rzekomo 28), co w rzeczywistości nie miało miejsca.

Zdaniem strony organ administracji I instancji wydał decyzję w niniejszej sprawie pomimo nie rozstrzygnięcia istoty sprawy, co do ilości posiadanych przez skarżącego punktów karnych.

Nadto według strony uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom i okolicznościom odmówił wiarygodności, a ponadto brak jest wymaganego przepisami uzasadnienia podstawy prawnej. W związku z powyższym zdaniem strony Starosta Powiatowy w W. naruszył również w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie strony nieporozumieniem jest nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku zaistnienia przesłanek z art. 108 k.p.a., które w praktyce pozbawia skarżącego możliwości wykonywania pracy zarobkowej, stanowiącej jedyne zasadniczo źródło utrzymania rodziny. W razie utrzymania takiego rygoru i jego rodzina zostaną bez jakichkolwiek środków do życia, gdyż prowadzona przez niego działalność gospodarcza opiera się właśnie na transporcie ciężkim i średnim, wymagającym posiadania kategorii C, CE. Zaistniały wobec powyższego ważne względy do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zgodnie z treścią art. 135 k.p.a.

Skarżący wskazał, iż w dniu 23 grudnia 2024 r. został zatrzymany do kontroli w związku z przekroczeniem prędkości o 27 km/h, otrzymując z tego tytułu mandat karny w kwocie 400 zł oraz 7 pkt karnych. Okazało się, iż w otrzymanym pliku dokumentów z mandatem dostał równie z kolejny mandat 50 zł. w którym nie naliczono jakichkolwiek punktów karnych. Łączna ilość posiadanych przez stronę punktów karnych, po ukaraniu, wyniosła 7. Następnie skarżący w dniu 17 stycznia 2024 r. został zatrzymany do kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego w związku z naruszeniem zakazu wyprzedzania dla samochodów ciężarowych, otrzymując z tego tytułu mandat 1030 zł oraz 15 pkt karnych. Zdaniem strony zgodnie z przedłożonymi dokumentami łączna ilość nałożonych na niego punktów karnych wyniosła 22 i nie zmieniła się do dnia dzisiejszego. Następnie w dniu 26 czerwca 2024 r. odbył kurs w celu anulowania części punktów karnych, po którym to winno nastąpić obniżenie ilości punktów karnych do 16.

Strona na marginesie wskazała, że koniecznym jest przeprowadzenie formalnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, mającego na celu potwierdzenie ilości nałożonych na stronę punktów karnych, która dzień dzisiejszy wynosi 16, a zatem nie przekracza 24.

Skarżący zaznaczył, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest całkowicie bezpodstawne, a wynika z błędnej analizy dokumentacji, a zwłaszcza zaniechania sprawdzenia rzeczywistej ilości punktów karnych skarżącego. Istotnym w sprawie jest fakt, iż wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie ustawowy próg punktów karnych, tj. 24 nie został przekroczony.

W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Nadto SKO wskazało, że kwestią zasadniczą w argumentacji strony jest uzyskanie dokumentu prawo jazdy w związku z upływem terminu ważności poprzedniego dokumentu. Zdaniem organu II instancji nie ma podstaw do orzekania o wydaniu nowego dokumentu prawa jazdy, gdy w toku jest ocena prawidłowości wykonywania uprawnień do prowadzenia pojazdów, uwidoczniona w poprzednim dokumencie prawo jazdy. Bowiem, wobec strony wydano decyzje o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii prawa jazdy oraz decyzję o zatrzymaniu prawo jazdy, w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 28 lutego 2024r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, za które strona otrzymała 28 punktów karnych.

SKO zaakcentowało, że postępowania w w/w sprawach są zawieszone, bowiem strona podjęła odrębne działania w celu zakwestionowania mandatu karnego i wniosła o zawieszenie postępowań odwoławczych.

Natomiast w przedmiotowej sprawie przedmiotem jest ocena odmowy podjęcia postępowania w sprawie wydania nowego dokumentu prawo jazdy, ostatecznie zawieszonego przez organ I instancji, który odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie nowego dokumentu powołując się na brak rozstrzygnięcia wskazanych zagadnień uznanych za wstępnego dla tego postępowania i tą kwestią proceduralną zajmowało się Kolegium.

Zagadnienia wstępne nie zostały rozstrzygnięte i formalnie nie odpadła jeszcze przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie wydania prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2024 poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w wyżej opisanych ramach Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie SKO z dnia 17 lipca 2025 r., nr, znak: SKO.VIII/422/l 83/2025, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2025r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie prawa jazdy z wpisem potwierdzającym ukończenie szkolenia okresowego w zakresie posiadanych kategorii.

Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:

1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.);

2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;

3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.);

4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2022 r. poz. 793, 872 i 1692).

Zawieszenie postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy, bowiem tamuje tok postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej, znajdującej poparcie w okolicznościach sprawy, podstawy zawieszenia powiązanej z ustaloną przeszkodą do wydania decyzji. Podzielić należy stanowisko organu, który prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zagadnienie wstępne zaistniało.

W orzecznictwie wskazuje się, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego" składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18). Podzielić należy przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., I OSK 732/15, zgodnie z którym "związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym."

Również w doktrynie przedmiotu wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Kwestią wstępną jest takie zagadnienie, które wymaga wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Za rozstrzygnięcie trzeba uznać każdą wypowiedź innego organu lub sądu formułowaną wtedy, gdy korzysta on z kompetencji do likwidowania sporu na tle pewnego stosunku prawnego lub sporu o prawo (vide: M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 97, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019, https://sip.lex.pl oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia.

Stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. Choć ustawa nie precyzuje kiedy, w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, winno być ono wszczęte to podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie, stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się osta-teczne. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 16 k.p.a.) i stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcie organu I instancji przysługuje możliwość wniesienia środka odwoławczego. Stąd podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o decyzję, co do której trwa stan zawieszenia związany z możliwością wniesienia odwołania lub też jej ewentualnego uchylenia w postępowaniu odwoławczym, uznać należałoby za przedwczesne i nieracjonalne. W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 626/11, wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10.).

Zdaniem Sądu niezasadne i gołosłowne okazały się zarzuty skargi - w której skarżący twierdzi, że organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego i nie uzasadnił zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób wymagany prawem oraz, że nie przeprowadzono w toku postępowania żadnych istotnych czynności i dowodów, które były konieczne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy i nie dokonano właściwych ustaleń, zwłaszcza w zakresie weryfikacji rzeczywistej ilości punktów karnych, które dodatkowo nigdy nie przekroczyły ustawowego progu, skutkującego koniecznością ponownego egzaminu sprawdzającego.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie takim zagadnieniem wstępnym była kwestia sprawy wydania prawo jazdy to jest rozpatrzenie przez Kolegium odwołań od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strony i od decyzji o zatrzymaniu jej poprzedniego dokumentu prawo jazdy.

Natomiast kwestią merytoryczną, podnoszoną w tamtych postępowaniach odwoławczych jest zasadność naliczenia punktów karnych w związku z mandatami wystawionymi stronie, powołanymi we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach.

Przedmiot zaskarżenia został wytyczony przez zakres orzeczenia organu I instancji, który nie miał charakteru merytorycznego ponieważ nie oceniał prawidłowości naliczenia punktów karnych. Zagadnienie przedmiotowej sprawy ma charakter incydentalny wobec głównego postępowania w sprawie wydania stronie nowego dokumentu prawo jazdy .

Sąd podzielił stanowisko organów, iż postępowania odwoławcze prowadzone przez Kolegium o nr [...] i [...] stanowiły zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy i nie zostały zakończone lecz pozostają w stanie zawieszenia na wniosek strony, kwestionującej naliczenie punktów karnych na podstawie mandatów wystawionych stronie, objętych wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach.

W związku z tym, że zagadnienia wstępne nie zostały rozstrzygnięte i formalnie nie ustała jeszcze przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie wydania prawa jazdy to odmowa podjęcia zawieszonego postępowania była zasadna.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła wyłącznie zasadności zastosowania przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec tego wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., ponieważ zarzut przyjęcia, iż skarżący posiada 28 punktów karnych, co skutkuje zatrzymaniem prawa jazdy, której to liczby dodatkowo nie przekroczył, odnosi się do głównego postępowania w sprawie wydania stronie nowego dokumentu prawo jazdy. Natomiast zaskarżone postanowienie SKO nie oceniało prawidłowości naliczenia punktów karnych ponieważ jak to już wcześniej było wspomniane miało ono charakter incydentalny wobec głównego postępowania w sprawie wydania stronie nowego dokumentu prawa jazdy .

Zdaniem Sądu niezrozumiałym jest zarzut naruszenia przez organ108 k.p.a. ponieważ strona nie podając żadnego argumentu uzasadniającego zasadność postawionego zarzutu nie wykazała w jaki sposób organ dopuścił się nieprawidłowości.

Dotychczas zebrany materiał dowodowy został przez organy administracyjne rozpatrzony i oceniony w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Natomiast zaskarżone orzeczenie zostało w wystarczający sposób uzasadnione stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując Sąd uznał, że powołane przez skarżącego zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.