I OSK 2121/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-22	
Data wpływu	2010-12-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 370/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 58, 59, 62, 59 ust. 1, art. 17 ust. 2, art. 17 ust. 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Międzyrzec P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 370/10 w sprawie ze skargi Gminy Międzyrzec P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyłączenia z Zespołu Szkół w R. oraz zmiany nazwy i siedziby Publicznego Gimnazjum Nr [...] oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 370/10 oddalił skargę Gminy Międzyrzec Podlaski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyłączenia z Zespołu Szkół w R. oraz zmiany nazwy i siedziby Publicznego Gimnazjum Nr [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie wyłączenia Publicznego Gimnazjum Nr [...] z Zespołu Szkół w R. oraz zmiany nazwy i siedziby powyższego Gimnazjum. W uzasadnieniu podano, że w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Rada Gminy Międzyrzec Podlaski postanowiła wyłączyć z Zespołu Szkół w R. Publiczne Gimnazjum Nr [...] oraz zmienić jego siedzibę i nazwę. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty, w szczególności z jej art. 59 ust. 1 i art. 62 ust. 5. Przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki oraz włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu nie stosuje się przepisów art. 58 i art. 59 ustawy, które dotyczą założenia, przekształcenia oraz likwidacji szkoły lub placówki. W sytuacji wyłączenia z zespołu szkoły mamy do czynienia wyłącznie ze zmianami organizacyjnymi w obu istniejących szkołach, czyli zespołu i szkoły wyłączonej. Zatem decyzja organu o wyłączeniu szkoły zobowiązuje organy uprawnione do dokonania zmian organizacyjnych w statutach szkół nadal istniejących. Wyłączenie z zespołu szkoły nie może dotyczyć zmiany siedziby szkoły. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Międzyrzec Podlaski, wyłączając z Zespołu Szkół w R. Publiczne Gimnazjum Nr [...] poprzez zmianę siedziby szkoły do miejscowości M., dokonała likwidacji Gimnazjum w R. Takie wyłączenie szkoły wraz ze zmianą jej siedziby wykracza poza zakres upoważnienia organu prowadzącego Zespół.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Międzyrzec Podlaski zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie. Domagając się jego uchylenia, skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie ma mowy o likwidacji szkoły, lecz jedynie o zmianie jej siedziby ze znaczącą poprawą warunków nauki i pracy. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1909/95, zgodnie z którym rozwiązanie zespołu szkół, polegające na organizacyjnym usamodzielnieniu jednej z nich bez jednoczesnej zmiany zakresu ich działania nie jest likwidacją szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a w konsekwencji nie jest uzależnione od warunków określonych w tym przepisie.

Odpowiedź na skargę wniósł Wojewoda Lubelski, podtrzymując stanowisko, iż wyłączenia szkoły z zespołu nie można łączyć ze zmianą siedziby szkoły, a tym bardziej z przeniesieniem szkoły wyłączonej do innej miejscowości, a także, że faktyczna likwidacja gimnazjum przez Radę Gminy Międzyrzec Podlaski i przeniesienie wyłączonej szkoły z R. do miejscowości M. nastąpiła z pominięciem obowiązujących standardów proceduralnych związanych z likwidacją szkoły.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę Gminy Międzyrzec Podlaski.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy Międzyrzec Podlaski dokonała zbyt szerokiej interpretacji art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, niesłusznie przyjmując, że przepis ten upoważnia nie tylko do wyłączenia Publicznego Gimnazjum Nr [...] z Zespołu Szkól w R., ale również do zmiany siedziby oraz nazwy tego gimnazjum. W sytuacji, gdy organ prowadzący zespół szkół wyłącza z zespołu szkołę, zmienia jej siedzibę (przenosi-tak jak w niniejszej sprawie- szkołę do innej miejscowości) oraz zmienia nazwę, to tym samym dokonuje faktycznej likwidacji szkoły z naruszeniem dyspozycji art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz z pominięciem zasad określonych w art. 59 tejże ustawy. Zdaniem Sądu o "likwidacyjnym" charakterze spornej uchwały świadczyło również jej "uzasadnienie faktyczne", w którym Rada wyjaśniła, że w związku z niezbędną racjonalizacją sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych, w tym likwidacją Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w M. i Publicznej Szkoły Podstawowej w T., podjęcie uchwały jest uzasadnione.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Międzyrzec Podlaski, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zmiana siedziby Publicznego Gimnazjum Nr [...] wyłączonego z Zespołu Szkól w R. stanowi jego likwidację w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w sytuacji, gdy zmiana ta w istocie nie ingeruje w zakres edukacji przedmiotowej placówki i nie wykracza poza zakres upoważnienia określonego w przepisie art. 62 ust. 5 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1909/95, zgodnie z którym rozwiązanie zespołu szkół polegające na organizacyjnym usamodzielnieniu jednej z nich bez jednoczesnej zmiany zakresu ich działania nie jest likwidacją szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a w konsekwencji nie jest uzależnione od warunków określonych w tym przepisie. Likwidacja jednostki organizacyjnej polega na całkowitym zaprzestaniu działalności tej jednostki. Identyczne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2751/00. W ocenie skarżącego kasacyjnie uchwała Rady Gminy nie ingeruje w żaden sposób w zakres edukacji placówki, nie wpływa również na skład personalny pracowników Gimnazjum oraz jego uczniów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa enumeratywnie wymienione w § 2 art.183 P.p.s.a., które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznawana zgodnie z zarzutami strony nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli WSA w Lublinie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie wyłączenia Publicznego Gimnazjum Nr [...] z Zespołu Szkół w R. oraz zmiany nazwy i siedziby tego Gimnazjum. Powyższa uchwała została podjęta na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek. Norma ta zezwala radzie gminy na określone w niej działania także w stosunku do szkół gminnych. Nie stanowi ona jednak wyłącznej, samodzielnej podstawy do podejmowania w tym przedmiocie uchwał. Zgodnie z wyrażoną w art.7 Konstytucji RP zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie tylko zatem podstawa prawna uchwał powinna wyraźnie być określona, ale także ich treść musi być zgodna z ogółem przepisów prawa obowiązujących w danej dziedzinie. W sprawach szkół położonych na terenie danej gminy przedsięwzięcia rad muszą uwzględniać między innymi zasady przewidziane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwłaszcza, że akt ten czyni samorząd terytorialny współodpowiedzialnym za funkcjonowanie systemu oświaty, w tym kształcenie oraz wychowanie dzieci i młodzieży, w szczególności poprzez zapewnienie im powszechnej dostępności do szkół publicznych.

Ustawa o systemie oświaty odrębnie reguluje kwestie dotyczące zakładania szkół lub placówek publicznych (art.58), likwidacji szkół (art.59) oraz tworzenia i rozwiązania zespołu szkół lub placówek, włączenia szkół lub placówek do zespołu, a także wyłączenia szkół lub placówek z takich zespołów (art.62). Wyraźnie przy tym stanowi ona, że rozwiązań dotyczących dwóch pierwszych zagadnień, czyli przepisów art.58 i art.59 ustawy, nie stosuje się ani do rozwiązania zespołu ani do wyłączenia szkół lub placówek z zespołu.

Ustawodawca nie zdefiniował w omawianej ustawie pojęcia "likwidacja szkoły". Nie oznacza to jednak, że może być ono interpretowane dowolnie. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że likwidacja danej jednostki polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności. Tak zostało określone pojęcie prawne likwidacji w Małej encyklopedii prawa (Państwowe Wydawnictwo Naukowe 1980 r., str.295) oraz w Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka (1992 r. Wydawnictwo Naukowe PWN, tom II, str.35). Podobne stanowisko utrwalone jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z dnia 8 listopada 1995r sygn. akt SA/Wr 1909/95 Lex 25893 i z dnia 20 kwietnia 2001r sygn. I SA 2751/00 LEX 55327). Również w judykaturze sądów powszechnych przez likwidację rozumie się całkowite zakończenie działalności danego podmiotu jako całości, a zatem zniesienie danego podmiotu jako całości, czyli całkowite jego wyeliminowanie w znaczeniu ekonomicznym i prawnym (wyrok Sądu Apelacyjnego Rzeszowie z dnia 25 listopada 1994r sygn.akt III Aur 315/94, Wokanda 1995/6/40).

Zgodzić się zatem należy ze skarżącą kasacyjnie Radą, iż brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Nie łączy się też "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 ustawy), ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3), ani ze zwolnieniami wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły. Stanowisko Sądu I instancji, a poprzednio Wojewody Lubelskiego w tym zakresie jest więc nie do przyjęcia, zwłaszcza że sprowadza się do przekonania o obowiązku stosowania wówczas odrębnej, o zaostrzonych rygorach procedury likwidacyjnej, mimo iż wyraźnie w art.59 ustawy została ona zastrzeżona przez ustawodawcę do przypadków likwidacji szkoły a nie wszystkich zmian organizacyjnych takiej placówki.

Zauważyć również trzeba, że art. 62 ust.5 ustawy o systemie oświaty, powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej przez Wojewodę Lubelskiego uchwały Rady Gminy Międzyrzec Podlaski, stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może włączyć do zespołu niektóre szkoły lub placówki, wyłączyć z zespołu szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. Regulacja zawarta w tym przepisie nie dotyczy w ogóle stanu faktycznego, z którym można wiązać zmianę siedziby szkoły. Ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu szkołę możliwość decydowania na omawianej podstawie jedynie o rozwiązaniu zespołu, a także włączeniu lub wyłączeniu szkół lub placówek z zespołu. Wyłączenie szkoły ze zespołu polega na organizacyjnym usamodzielnieniu tej szkoły, bez zmiany zakresu i miejsca jej działania. Czynności związane z wyłączeniem szkoły nie obejmują tym samym innych zmian dotyczących jej funkcjonowania, w tym zmiany siedziby takiej placówki oświatowej.

Podkreślenia wymaga nadto, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykluczył w ogóle taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Zmiana każdego z elementów przedmiotowego układu wymaga zatem zmiany obowiązującej w gminie sieci szkół.

Przepis art. 17 ustawy o systemie oświaty określa wymogi prawne, jakim musi odpowiadać sieć szkół publicznych, stanowiąc, że należy ją tak zorganizować, aby zapewniała ona wszystkim uczniom możliwość pobierania nauki w zakresie obowiązku szkolnego ustalonego cyt. ustawa. W związku z tym – zgodnie z art.17 ust.2 ustawy- szkoły powinny być tak rozmieszczone, by droga dziecka z domu nie przekraczała określonych odległości od miejsca zamieszkania uczniów do szkoły, a więc do jej siedziby. W przypadku przekroczenia takich wymagań co do drogi, dzielącej dziecko od szkoły, a także w razie niepełnosprawności ucznia, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Kompetencje stanowiące w tym przedmiocie ustawodawca w art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przypisał radzie gminy. To ona w drodze uchwały ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów tych szkół, przy czym uchwała ta podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalenie planu sieci szkół nie następuje już w uzgodnieniu z właściwym kuratorium oświaty. Jednakże nie oznacza to, że zasięgniecie w tym zakresie opinii jest zbędne, gdyż- jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r sygn. akt K 29/00 ( OTK-A 2002/3/30)-potrzeba zasięgnięcia przez gminę opinii kuratora oświaty w kwestiach dotyczących sieci szkół publicznych mieści się w ramach szeroko rozumianego nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez ten organ. Takie same wymogi winny być spełnione przy zmianie sieci szkół, brak jest bowiem w ustawie przepisu, który pozwalałby na przyjęcie odstępstwa od ustalonej zasady tworzenia sieci szkół.

Z powyższych względów uznać należy, że powołany przez Radę Gminy Międzyrzec Podlaski art. 62 ust.5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do podjęcia uchwał tylko o ściśle określonej treści, w tym dotyczących wyłączenia szkoły z zespołu szkół. Rada gminy decydując się na wyłączenie szkoły z zespołu szkół, nie może jednocześnie orzekać o zmianie siedziby takiej placówki oświatowej. W pojęciu instytucji wyłączenia szkoły z zespołu nie mieści się zmiana siedziby szkoły. Ponadto przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości, bez zmiany planu sieci, jest niedopuszczalne. Zamiar wyłączenia gimnazjum z istniejącego zespołu szkół na podstawie art.62 ust.5 ustawy o systemie oświaty nie może prowadzić do obejścia wymogów związanych ze zmianą sieci szkół, o jakich mowa miedzy innymi w art.17 ustawy. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że uchwała z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] została wydana z oczywistym naruszeniem powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty, a zatem istniały przesłanki do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W konsekwencji zaskarżone wyrok oddalający skargę na Wojewody Lubelskiego należało uznać za odpowiadający prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia tego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.