II SA/Gl 907/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-23	
Data wpływu	2025-07-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130;  art. 3 ust. 1,  art. 9 ust. 1-5 , art .20 ust. 1,  art. 6 ust. 2 pkt 1,  art. 36 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2026 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o. o. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 863/LII/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 29 grudnia 2021 r., Nr 863/LII/2021 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 200), Rada Miejska w Sosnowcu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 - dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) i in., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca dla obszaru położonego w rejonie ul. gen. Władysława Andersa, przyjętego uchwałą Nr 218/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 roku w zakresie ustaleń dla terenów G.31 U,UM, G.33 MW, G.34 MW, G.35 MN, G.38 MN oraz G.47 MW,U oraz dla terenów oznaczonych symbolami G.32 MW, G.KD13D, G.KD 16b X (dalej m.p.z.p.).

N. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: strona, skarżąca, spółka), działając poprzez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie nieruchomości skarżącej, stanowiącej działkę gruntu nr [...], obręb ewidencyjny [...], położonej w gminie Sosnowiec, w miejscowości Sosnowiec, objętej jednostką planistyczną Ga.47 MN. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zgodności zapisów ww. uchwały nr 863/LII/2021 z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sosnowca, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sosnowcu Nr 369/XXXI/2016 z dnia 19 maja 2016 r. wraz ze zmianą przyjętą uchwałą Nr 855/LXII/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. (dalej: Studium) w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, co w konsekwencji powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przekroczenie przez organ planistyczny przyznanego mu na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego, brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym właściciela nieruchomości przy ustalaniu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest działka jw.;

3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej: Konstytucja RP), poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości jw., której właścicielką jest skarżąca.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały z dnia 29 grudnia 2021 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu jw.; dopuszczenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielką ww. nieruchomości. Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Doszło do naruszenia zasady ochrony własności prywatnej i zasady proporcjonalności. Zgodnie ze Studium nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem A6.3 na terenie oznaczonym symbolem /6.MN1 z przeznaczeniem dominującym MN1, jako tereny mieszkaniowe jednorodzinne. Analizując definicję obszaru oznaczonego symbolem MN1 można jednoznacznie stwierdzić, że przewiduje ona zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i zabudowę mieszkaniową typu mały dom, czyli budynki mieszkalne wielorodzinne do czterech lokali mieszkalnych o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, o powierzchni zabudowy nie większej niż 300 m2. Powyższa nieruchomość została objęta zmienionym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i objęta w nim jednostką planistyczną Ga.47 MN. Dla terenów oznaczonych symbolem Ga.47 MN w planie miejscowym ustalono przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 19 pkt 1 m.p.z.p.). Podstawowe przeznaczenie terenu obejmuje zatem budynki mieszkalne jednorodzinne, przez które, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm. – dalej: p.b.), należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ponadto, w świetle § 19 pkt 8 m.p.z.p. w pasie terenu zlokalizowanego w jego wschodniej części pomiędzy linią rozgraniczającą a wyznaczoną linią zabudowy ustala się zakaz lokalizacji dojazdów, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych przeznaczając ten teren w całości pod zieleń urządzoną. Powyższy zapis powoduje, że pomimo przeznaczenia w m.p.z.p. terenu nieruchomości w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pas terenu, o którym mowa w ww. postanowieniu planu miejscowego, obejmujący w swoim zakresie część nieruchomości, musi być przeznaczony w całości pod teren zieleni urządzonej, co wyklucza jakąkolwiek zabudowę na tym terenie, w szczególności zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, którą plan miejscowy przewiduje jako przeznaczenie podstawowe. Przede wszystkim jednak zakres dopuszczonego przeznaczenia terenu nieruchomości w planie miejscowym jest za wąski względem postanowień Studium. Przeznaczenie podstawowe nieruchomości w planie powinno obejmować, oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, również zabudowę mieszkaniową typu mały dom. Plan miejscowy wprowadza restrykcyjne ograniczenia wpływające na możliwość prawidłowego zagospodarowania terenu nieruchomości, w tym w szczególności w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych – ustalając ją na poziomie aż 1200 m2.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazano m. in., że postanowienia Studium zostały sformułowane w taki sposób, aby dla poszczególnych, wyznaczonych obszarów możliwych do realizacji "scenariuszy" było wiele, w zależności od potrzeb Gminy, jej mieszkańców i właścicieli nieruchomości. Tom IIA przedmiotowego Studium zawiera treści związane z podstawowymi zasadami kierunków zagospodarowania przestrzennego, a rozdział IV częściowo definiuje, w jaki sposób podchodzić do badania nienaruszania ustaleń Studium. W zakresie przeznaczenia dominującego w analizowanym przypadku zostało ono określone jako MN – tereny mieszkaniowe jednorodzinne, a przeznaczenie dopuszczone odnosi się do terenów zabudowy wielorodzinnej i usług. Zgodnie z definicjami określonymi w tym rozdziale przez przeznaczenie dominujące należy rozumieć, iż określony w Studium kierunek przeznaczenia odnosi się do przeważającej powierzchni nieruchomości położonych w granicach każdego z terenów. Z kolei opis szczegółowy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zawarty w tabeli nr 6, wskazuje na możliwości zagospodarowania, jakie w ramach tego terenu mogą wystąpić i odnoszą się do obszaru całego miasta. Mowa jest tu zarówno o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - w rozumieniu definicji zawartych w przepisach z zakresu Prawa budowlanego - jak i zabudowie typu "mały dom", definiowanej jako budynek mieszkalny w zabudowie wielorodzinnej, o maksymalnie 4 lokalach mieszkalnych, maksymalnie 3 kondygnacjach nadziemnych oraz powierzchni zabudowy maksymalnie 300 m2, jak również do usług z możliwością ograniczenia ich rodzaju. Przedmiotowy opis w zestawieniu z definicją przeznaczenia dominującego nie wskazuje, że cały opis szczegółowy powinien być powieleniem w planie miejscowym - wręcz przeciwnie, występuje tutaj pewna dowolność. Teren oznaczony w Studium jako A6.3/6.MN1 odnosi się do obszaru, który w ramach obowiązującego miejscowego planu został podzielony na kilka terenów, w tym część z nich dopuszcza lokalizację zabudowy typu "mały dom". Należy więc podkreślić, że wprowadzono w planie miejscowym podział na poszczególne tereny, które w różny sposób realizują ustalenia Studium. Ponadto należy zwrócić uwagę, że § 6 tomu IIB "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", zawiera postanowienia dotyczące dominacji terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zapis odmienny niż w tabeli nr 6, który nie odnosi się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Nie ma więc w zapisach Studium jednoznacznego wskazania, w jaki sposób realizować jego postanowienia, pozostawiając takie rozstrzygnięcie na etapie sporządzania planu miejscowego. Postanowienia Studium są formułowane w sposób ogólny i odnoszą się nie tylko do jednego wyznaczonego obszaru, tylko do obszaru całego miasta. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zarzut skarżącej jest chybiony. Z uwagi na liczne protesty mieszkańców sąsiedniego osiedla – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – powodowanych między innymi podnoszeniem poziomu terenu sąsiadującej nieruchomości i tworzeniem różnic terenowych, które powodowały liczne niedogodności, zdecydowano o wysłuchaniu tej grupy społecznej i przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego. W związku z powyższym zmiana planu nastąpiła w dużym stopniu w wyniku pogłębionego ważenia interesów różnych stron – użytkowników i właścicieli terenów. Na zmianę przeznaczenia terenu działki strony skarżącej zdecydowano się celem jego dostosowania do zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa. Przytaczanie przykładów lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie przedmiotowej działki nie oddaje należycie zgodnego z prawdą stanu faktycznego, tym bardziej, że bezpośrednie sąsiedztwo, to głównie istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub tereny pod taką funkcję przeznaczone. Przytaczanie przez skarżącą – jako bezpośredniego sąsiedztwa – terenu oddalonego o około 400 m w linii prostej stanowi manipulację. Działka nie sąsiaduje bowiem bezpośrednio z żadną inwestycją przytaczaną w skardze. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która jest przytaczana w skardze, znajduje się w wyraźnej, dalszej odległości od działki strony skarżącej, w zasadzie zawsze będącej oddzieloną od przedmiotowej działki zabudową jednorodzinną. Działka skarżącej nie posiada bezpośredniego dostępu od ulicy Klimontowskiej. Jedynym właściwym i racjonalnym połączeniem z drogą publiczną jest więc realizowana droga, obsługująca powstającą zabudowę mieszkaniową, a nie realizacja nowej, wymagającej takiego ukształtowania terenu, które negatywnie wpływałoby na percepcję przestrzeni przez mieszkańców budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, zlokalizowanej w północno - wschodniej części tego terenu. Nieracjonalna byłaby realizacja dojazdów w taki sposób, gdzie jedna działka otoczona byłaby nimi z dwóch stron. Lokalizacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ulokowana jest w obniżeniu terenu, a nawiezienie dodatkowych warstw ziemi/podłoża spowodowało spotęgowanie ulokowania działek poniżej/w obniżeniu. Analiza sprawy prowadziła do wniosku, że najlepszym rozwiązaniem będzie konieczność posadowienia w tej lokalizacji zieleni – jako realizacji wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Rozwiązanie takie jawiło się jako racjonalne, gdyż w tym przypadku części ogrodów różnych nieruchomości będą stykały się z sobą i w oparciu o tak sformułowane zasady zabudowy uniknie się konfliktów społecznych. Ponadto, zgodnie z zapisami w księdze wieczystej, dojazd do działki skarżącej ma odbywać się od strony zachodniej, poprzez wyznaczoną służebność przejazdu i przechodu. Skarżący ma zatem możliwość dojazdu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się do ustalenia dotyczącego minimalnej powierzchni działki budowlanej stwierdzono, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym dla tego terenu nie wprowadzono wielkości 200 m2, a w przypadku scalenia i podziału wyznaczono powierzchnię większą - 1600 m2. Dokonując zmiany przyjęto wielkość mniejszą, tj. 1200 m2. Została przyjęta wielkość analogiczna do zapisów planu pierwotnego, który takie postanowienia zawierał. Przytaczanie przez skarżącą zapisów miejscowych planów gmin zlokalizowanych w obszarze aglomeracji, gdzie nie ustala się powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, jawi się jako działanie mające na celu wprowadzenie w błąd. Ustalenie takie jest wprawdzie ustaleniem fakultatywnym i wykorzystywanym w tworzeniu planów miejscowych w różnym stopniu, jednakże jest narzędziem, które ma na celu konieczność realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga wywodzona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby (podmiotu), przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).

Skarżąca Spółka jest właścicielką ww. nieruchomości objętej zapisami m.p.z.p., wykazała zatem swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jednak tylko w zakresie swej własności. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jej przedmiotem są zapisy m.p.z.p., a nie Studium, zatem poszczególne jego uregulowania wkraczające w sferę własności skarżącej nie mogą być tu rozpoznane. Nie ma możliwości, by wykraczać poza zakres sprawy.

Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno-prawnej prawidłowości jego postanowień. Oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art. 101 ust. 4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu poprzednim, adekwatnym do czasu uchwalania skarżonego aktu) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Występujące w powołanym przepisie pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (inaczej zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (np. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie lokalny prawodawca nie naruszył ani trybu, ani zasad sporządzenia planu miejscowego w jakimkolwiek stopniu, który by nakazywał stwierdzenie nieważności aktu uchwałodawczego.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zasada wolności budowlanej (jako prawo do zabudowy) ma zatem dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to musi być uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości.

Tym samym, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Gmina oczywiście nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do "(...) uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15).

Jak ustalono, skarżąca jest właścicielką nieruchomości jw. Została ona objęta w planie miejscowym symbolem Ga.47 MN. W świetle § 19 pkt 1 i 2 m.p.z.p. ustalono jej przeznaczenie jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (pkt 1). Uzupełniający sposób zagospodarowania terenu to z kolei: budynki gospodarcze, wiaty, altany, oranżerie, zgodnie z ustaleniami ujętymi w § 6 ust. 5, z zastrzeżeniem maksymalnej wysokości do 3 m (pkt 2). Minimalna powierzchnia działek ewidencyjnych uzyskanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości to 1200 m2 (§ 19 pkt 4 lit. a); minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej - 1200 m2 (§ 19 pkt 6). Obsługa komunikacyjna terenu, za wyjątkiem istniejących zjazdów do istniejących w dacie przyjęcia niniejszej uchwały budynków mieszkalnych, od strony południowej terenu (§ 19 pkt 7). W pasie terenu zlokalizowanego w jego wschodniej części pomiędzy linią rozgraniczającą a wyznaczoną linią zabudowy ustala się zakaz lokalizacji dojazdów, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych przeznaczając ten teren w całości pod zieleń urządzoną (§ 19 pkt 8).

Teren oznaczony w Studium jako A6.3/6.MN1 odnosi się do obszaru, który w ramach obowiązującego planu miejscowego został podzielony na kilka terenów, w tym część z nich – jak wykazał organ – dopuszcza lokalizację zabudowy typu "mały dom". W planie miejscowym wprowadzono zatem podział na poszczególne tereny, które w różny sposób realizują ustalenia Studium.

Tom IIA Studium zawiera treści związane z podstawowymi zasadami kierunków zagospodarowania przestrzennego, a rozdział IV częściowo definiuje, w jaki sposób podchodzić do badania nienaruszania ustaleń Studium. W zakresie przeznaczenia dominującego w analizowanym przypadku zostało określone jako MN - tereny mieszkaniowe jednorodzinne. Przeznaczenie dopuszczone odnosi się do terenów zabudowy wielorodzinnej i usług.

Z uwagi na objęcie Studium obszaru całego Miasta jego postanowienia są formułowane w sposób ogólny. Okoliczność ta w znacznej mierze powoduje, że realizacja ustaleń Studium musi być rozpatrywana z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań i najbliższego sąsiedztwa.

W trakcie sporządzania zmiany planu miejscowego wyważono interesy wielu stron, które były zainteresowane zagospodarowaniem sąsiadujących z sobą nieruchomości. Z uwagi na liczne protesty mieszkańców – właścicieli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – powodowanych między innymi podnoszeniem poziomu terenu, zdecydowano o przystąpieniu do sporządzenia zmiany m.p.z.p. Zmiana w części odnoszącej się do terenu skarżącej nastąpiła celem dostosowania do zagospodarowania najbliższego sąsiedztwa. Bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością spółki, to głównie istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub tereny pod taką funkcję przeznaczone.

W okresie podejmowania przez Radę Miejską ww. uchwały obowiązywał art. 9 ust. 1-5 i 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazujące nie tyle na "zgodność", co na "nienaruszanie" ustaleń studium. Plan miejscowy nie jest kopią studium, a jego realizacją w oparciu o szczegółowe ustalenia. Studium sporządzane było bowiem dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ówczesny art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Plany miejscowe mogą z kolei obejmować teren mniejszy.

Zatem, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Studium jednak z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Stąd w niniejszej sprawie postanowienia Studium (które nie są przedmiotem skargi) zostały sformułowane w taki sposób, aby dla poszczególnych obszarów zachować pewną elastyczność, by możliwy był do realizacji pewien katalog "scenariuszy", w zależności od potrzeb Gminy i mieszkańców, mając na uwadze także konieczność ochrony interesu publicznego oraz interesów osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Organ uchwałodawczy może więc spośród dopuszczalnych przeznaczeń wybrać te, które w konkretnymi miejscu, uwzględniając uwarunkowania sąsiedztwa, będą najlepiej wpisywały się w koncepcję przestrzenną miasta. Studium zatem nie dawało żadnej gwarancji, że ww. teren będzie miał konkretne przeznaczenie w planie miejscowym, np. pod zabudowę, jakiej by oczekiwała Spółka. Była to jedynie możliwość, z której skarżąca nie może wywodzić roszczenia.

Nie można zatem koncentrować się na wybranych zapisach Studium, pomijając inne. Należy także uwzględnić ustalenia ogólne kierunków i wskaźników zagospodarowania terenów.

W odpowiedzi na skargę zauważono zasadnie, że przytaczanie przez skarżącą – jako bezpośredniego sąsiedztwa – terenu oddalonego o kilkaset metrów, nie jest zasadne. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się w wyraźnej, dalszej odległości. Działka strony nie sąsiaduje bezpośrednio z inwestycjami w skardze przytaczanymi, które miałyby uzasadniać jej racje.

Nie można zatem podzielić argumentu, że zakres dopuszczonego przeznaczenia terenu nieruchomości w planie miejscowym jest za wąski względem postanowień Studium, a przez to narusza prawo.

Działka skarżącej, jak zauważono w odpowiedzi na skargę, nie posiada bezpośredniego dostępu do ulicy [...]. Jedynym właściwym i racjonalnym połączeniem z drogą publiczną jest realizowana droga, obsługująca powstającą zabudowę mieszkaniową, a nie realizacja nowej, wymagającej takiego ukształtowania terenu, które negatywnie wpływałoby na percepcję przestrzeni przez mieszkańców pobliskich budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej.

Ponadto, zgodnie z zapisami w Księdze wieczystej, o numerze podanym w skardze, dojazd do działki skarżącej ma odbywać się poprzez wyznaczone nieodpłatne i nieograniczone w czasie służebności przejazdu i przechodu całą długością i szerokością działek tam wskazanych, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości. Skarżący podmiot ma więc możliwość dojazdu i przechodu zgodnie z ustaleniami księgi wieczystej oraz planu miejscowego.

Ustalenie powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych na 1200 m2 (§ 19 pkt 4 lit. a oraz pkt 6 m.p.z.p.) jest narzędziem, które ma na celu konieczność realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego w najbliższym otoczeniu. Organ wykazał, że powierzchnia 200 m2 nie odpowiadałaby zasadom planowania przestrzennego i naruszałaby interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, dając priorytet interesowi indywidualnemu strony skarżącej. Wskazane regulacje obowiązują także innych adresatów, zatem strona skarżąca nie jest tu dyskryminowana. Zasady przyjęte w przedmiotowym planie zostały wprowadzone w celu kształtowania zabudowy w taki sposób, aby tworzyła spójną całość z zabudową zlokalizowaną lub lokalizowaną na działkach sąsiednich.

W skardze zarzuca się przeznaczenie części terenu na zieleń. Na terenach miejskich, głównie zabudowanych, tereny zielone są niezbędnym elementem krajobrazu. Nie jest bowiem możliwe zabudowanie każdego metra powierzchni. Konieczne jest zapewnienie np. powierzchni biologicznie czynnej, korytarzy wentylacyjnych, miejsc wypoczynku, rekreacji, itp. Jest to zgodne z zasadami planowania przestrzennego i ma umocowanie nie tylko w Konstytucji RP, ale i w ustawach zwykłych, w tym u.p.z.p. (np. jej art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 9, itp.).

Analiza sytuacji prowadziła organ uchwałodawczy do wniosku, że najlepszym rozwiązaniem będzie konieczność posadowienia na części nieruchomości zieleni – jako realizacji wymaganej powierzchni biologicznie czynnej (§ 19 pkt 8 m.p.z.p.). Rozwiązanie takie jawiło się jako racjonalne, gdyż w tym przypadku części ogrodów różnych nieruchomości będą stykały się z sobą i w oparciu o tak sformułowane zasady zabudowy uniknie się konfliktów społecznych.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może przy tym dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19).

Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie może zatem odbierać organom uchwałodawczym gmin kompetencji związanych z przyznanym ustawowo władztwem planistycznym i możliwymi w tym zakresie do wprowadzenia ograniczeniami własności. Prawo własności, jak i inne prawa oraz wolności konstytucyjne nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ze względu na ochronę innych wartości oraz ważnego interesu publicznego (np. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Istota prawa własności nie została w analizowanym przypadku naruszona, skoro zabudowa na działce skarżącego podmiotu jest możliwa, choć nie w takim zakresie, jakby tego oczekiwał.

Przepisy prywatnoprawne Kodeksu cywilnego nie mają tu znaczenia, bowiem nie one są podstawą planowania i zagospodarowania przestrzennego (które jest domeną organów publicznych, samorządowych).

Organ uchwałodawczy wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu planu. W sprawie rozpatrzono uwagi wniesione do projektu planu, także co do obszaru objętego skargą. W aktach procedury planistycznej znajduje się m. in. pismo Spółki z 4 października 2019 r., którego argumenty zostały rozważone. Organ musiał jednak wyważyć różne interesy, nie tylko indywidualny. Wersja uchwalona została opublikowana w wymaganej formie.

Należy zwrócić uwagę, że art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, że "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części."

Przepis też świadczy o tym, że ustawodawca ze względu na konieczność realizacji pewnych wartości i interesu publicznego o charakterze lokalnym daje organom uchwałodawczym gminy możliwość daleko idącej ingerencji w prawo zabudowy (własności), a podmiot uprawniony (w przypadku pogorszenia jego sytuacji) ma ww. roszczenie, z którego może skorzystać.

Dowody z zapisów innych planów miejscowych (z innych miejscowości) nie miały znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd nie weryfikuje tutaj ich zgodności z prawem. Wykracza to poza zakres sprawy. Istotą problemu jest legalność zaskarżonej uchwały, a nie jej zgodność/sprzeczność z innymi uchwałami z obszaru innych miejscowości.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 4, 15 ust. 1, 20 ust. 1, 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1, 31 ust. 3, 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić jako nieuzasadnioną.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.