III OSK 2293/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-15	
Data wpływu	2025-11-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Kuś
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 251/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1151; art. 24 ust. 5; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1984; art. 36[1] ust. 2; Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 251/25 w sprawie ze skargi L. Z. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 251/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L. Z. (dalej: "skarżący") na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "spółka") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach zobowiązał spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskodawca pismem z 4 czerwca 2024 r. zwrócił się do Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach spółki o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie wykazu nieruchomości (gruntów i budynków), które: stanowią własność spółki; oddano spółce w użytkowanie wieczyste. Zaznaczono, aby zestawienie obejmowało co najmniej miejsce położenia lub adres, nr księgi wieczystej, powierzchnię, klasyfikację w ewidencji gruntów oraz sposób zagospodarowania.

Spółka przesłanym pocztą elektroniczną pismem wskazała, że wniosek o udostępnienie zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym informacji winny rozpatrywać właściwe organy; to jest, że ewidencje grantów i budynków prowadzą starostowie lub prezydenci miast na prawach powiatu.

W dniu 28 czerwca 2024 r. skarżący wyjaśnił, że nie wnosił o przekazanie danych z ewidencji gruntów i budynków, lecz oczekiwał udostępnienia informacji publicznej o majątku, w który wyposażono jednoosobową spółkę Skarbu Państwa.

Spółka pismem z 9 lipca 2024 r. poinformowała, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko podnosząc, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie odmienne zasady oraz tryb dostępu do jawnych danych, wyrażone w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984 ze zm.).Poinformowała nadto, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Na skutek powyższego skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji spółka mylnie skonstatowała, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), oraz uznał za zasadne stanowisko wyrażone w skardze. WSA podzielił pogląd skarżącego, że - w kwestii dysponowania oraz gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa - sama potencjalna możliwość uzyskania informacji w danym przedmiocie w odrębnym trybie, nie wyłącza generalnie powinności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.- gdy także nią dysponują. Obowiązanym do udostępnienia jest bowiem każdy podmiot dysponujący informacja (tak art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, skład orzekający uznał, iż spółka pozostaje w bezczynności.

Powyższy wyrok w całości zaskarżyła spółka zarzucając naruszenie:

Prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) przez ich niezastosowanie w sprawie, co wynikało z błędnego przyjęcia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia udostępnienie skarżącemu informacji w postaci wykazu nieruchomości (gruntów budynków) stanowiących własność spółki lub oddanych spółce w użytkowanie wieczyste wraz z informacją o położeniu lub adresie nieruchomości, nr księgi wieczystej, powierzchni, klasyfikacji w ewidencji gruntów, sposobie zagospodarowania;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 361 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich niezastosowanie w sprawie, co wynikało z błędnego przyjęcia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia udostępnienie skarżącemu informacji w postaci wykazu nieruchomości (gruntów i budynków) stanowiących własność spółki lub oddanych spółce w użytkowanie wieczyste wraz z informacją o położeniu lub adresie nieruchomości, nr księgi wieczystej, powierzchni, klasyfikacji w ewidencji gruntów, sposobie zagospodarowania;

przepisów prawa procesowego, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p oraz 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo, że spółka pismem z 12 czerwca 2024 r. odpowiedziała na wniosek, wobec czego nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi.

Na podstawie powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wstępnie należy zauważyć, że sprawa o analogicznym układzie faktyczno-prawnym była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny – vide wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., III OSK 1162/25. Sformułowane w tym wyroku oceny prawne skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powiązał zarzuty skargi kasacyjnej zarówno z naruszeniami przepisów prawa postępowania, jak i z naruszeniami prawa materialnego "przez ich niezastosowanie".

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć nie wskazano tego wprost, koncentrują się na kwestii wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z art. 361 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., III OSK 942/22).

Wskazać również należy, że wyłączenie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny, na podstawie którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., III OSK 780/23).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że żądanie wniosku dostępowego zostało skierowane do Polskich Kolei Państwowych S.A. i obejmowało dane dotyczące nieruchomości stanowiących własność Spółki oraz oddanych Spółce w użytkowanie wieczyste.

Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Przepis ten nie daje jednak podstaw do stawiania tezy, że jeżeli odrębna ustawa określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to co do zasady wyłącza to możliwość dostępu do tych informacji w trybie u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo. Udostępnianie informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. korzysta z szeregu ułatwień, ma być szybkie, bezpłatne, a złożenie wniosku wolne jest od wymogów formalnych. Odesłanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany do innego adresata i trybu uzyskania informacji publicznej może to uprzywilejowanie niweczyć lub ograniczać. Także te względy przemawiają zatem za przyjęciem, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku zbiegu podstaw do stosowania konkurencyjnych reżimów prawnych przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie uzasadnia natomiast odmowy stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na prowadzone rejestry lub do innego trybu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., III OSK 3157/21 i wyrok NSA z 23 września 2019 r., I OSK 493/18). Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że "sama potencjalna możliwość uzyskania informacji w danym przedmiocie w odrębnym trybie, nie wyłącza generalnie powinności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji udostępnienie informacji - gdy także nią dysponują". Z powyższych przyczyn zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są usprawiedliwione.

Konsekwencją bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Należy podnieść, że art. 151 p.p.s.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, natomiast art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, kompetencyjny i jego naruszenie jest skutkiem popełnienia przez sąd błędów na etapie rozpoznania sprawy lub na etapie wyrokowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.