Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3799/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla grup producentów rolnych w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 3000 zł (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3799/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (spółka) na decyzję Prezesa ARMiR z dnia 7 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania pomocy finansowej uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej spółce przyznania pomocy finansowej ponad kwotę [...] zł.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: Grupa, strona lub spółka - w dniu 21 marca 2015 r. złożyła w Dolnośląskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od 23 lutego 2013 r. do dnia 22 lutego 2014 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy. Podstawą do złożenia wniosku była decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 lutego 2012 r. o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych oraz decyzja Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 października 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów rolnych" w okresie od 23 lutego 2012 r. do 22 lutego 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 5 marca 2015 r., odmówił stronie przyznania środków finansowych.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes ARiMR decyzją z dnia 7 lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przyznał Stronie środki z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 23 lutego 2013 r. do dnia 22 lutego 2014 r., to jest za drugi rok działalności - w pomniejszonej wysokości tj. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że grupa została zawiązana przez 5 wspólników (członków) tj.: [...]. Jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Fabrycznej, IX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 18 stycznia 2012 r. Decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 lutego 2012 r. została wpisana do rejestru. Grupa sprzedaje zakupione od swych członków produkty do [...], której wspólnikami są [...], który jest jednocześnie członkiem Grupy. Zgodnie z Informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], spółkę reprezentuje każdy ze wspólników samodzielnie.

Organ II instancji podał, że wraz z wnioskiem o płatność został złożony załącznik nr 3 Wykaz faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze wzglądu, na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom. Z powyższego dokumentu wynika, iż w okresie objętym wnioskiem o płatność złożonym w dniu 20 marca 2014 r. Strona sprzedała do [...] jawna [...] % wytworzonych w Grupie produktów.

Organ odwoławczy podkreślił, że Grupa zobowiązana jest nie tylko do wykazania przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów ze względu, na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącymi członkami grupy, ale także, że sprzedaż ta powodowała wprowadzenie tych produktów do obrotu i na rynek. Sprzedaż produkcji Grupy na rzecz [...] nie spełnia warunku sprzedaży odbiorcy niebędącego członkiem grupy, gdyż w sensie cywilistycznym właścicielem produktu zakupionego od Grupy będzie nadal jej członek. Zmienia się jedynie wysokość udziału we własności tych produktów. Skoro dochodzi do sprzedaży przez Grupę produktów do jej członka to nie zostają one wprowadzone na rynek.

Organ odwoławczy stwierdził, że fakt "powiązań" osobowych między [...] a Stroną powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu (czy też na rynek). Faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu (na rynek) następowało dopiero poprzez [...] zatem wyliczany w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie może być brany pod uwagę, przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla Strony.

Organ II instancji wskazał, że wprowadzenie produktu do obrotu i na rynek następuje, gdy sprzedający został pozbawiony faktycznej możliwości rozporządzania danym produktem. Powyższe w odniesieniu do części produkcji sprzedanej do [...] nie miało miejsca, ze względu na fakt, iż [...] w obu podmiotach posiada funkcje decyzyjne. Powyższe świadczy o występowaniu relacji powiązania pomiędzy Grupą, a odbiorcą produktów. Dodatkowo z decyzji Komisji z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005 (ex N 451/2004) wynika, że osoby pełniące funkcje pozwalające im na wywieranie wpływu na działalność, co najmniej dwóch przedsiębiorstw (np. poprzez zasiadanie jednocześnie w zarządach kilku spółek) mogą stanowić o istnieniu powiązania między nimi. Jeśli te przedsiębiorstwa prowadzą działalność na tym samym rynku lub na rynkach pokrewnych, można uznać je za powiązane. Obydwa podmioty, tj. Grupa oraz [...] prowadzą działalność na tym samym rynku. Zdaniem organu I instancji, Grupa poprzez swoje działania stworzyła sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego działania, wymagane do otrzymania takich płatności. Powyższe działanie wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.), oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W sprawie ustalono, że doszło jedynie do sprzedaży części produktów, ze względu, na które Grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków do odbiorcy będącego członkiem Grupy, a nie do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z dokumentami przedstawionymi we wniosku o płatność udokumentowana wartość rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu, na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków, wprowadzona przez Grupę do obrotu w trzecim roku działalności wyniosła [...] zł. Na podstawie załącznika nr 3 do wniosku, wykluczono z płatności kwotę [...] zł przychodów netto Grupy, stanowiącą wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych do [...] Ostatecznie wartość rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu, na które Grupa została utworzona w okresie od 23 lutego 2013 r. do 22 lutego 2014 r. wynosi [...] zł. Wynika to z wyliczenia: [...] zł. W związku z powyższym, wysokość pomocy finansowej została wyliczona w następujący sposób: 1) [...]

Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Grupa w ramach wnioskowanej kwoty uwzględniła m.in. przychody netto ze sprzedaży produktów do [...] stanowiące [...] %.

Organ II instancji podniósł, że brak podstaw prawnych wypłaty Grupie całej wnioskowanej kwoty pomocy, nie może przesądzać o konieczności stosowania obniżki należnej kwoty, stosownie do treści art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8; dalej rozporządzenie Komisji nr 65/2011). Nie sposób, bowiem uznać, iż Grupa ponosi winę za włącznie do wniosku niekwalifikowanej kwoty, skoro sposób działalności Grupy w przedmiotowej sprawie jest analogiczny jak w pierwszym roku, za który Grupa otrzymała płatność. W związku z powyższym, zasadnym jest przyznanie Grupie pomocy finansowej w wysokości [...] zł za okres od dnia 23 lutego 2013 r. do dnia 22 lutego 2014 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy.

Uzasadniając uchylenie ww. decyzji w części odmawiającej spółce przyznania pomocy finansowej ponad kwotę [...] zł. WSA w Warszawie podkreślił, że w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Powyższe spowodowało wadliwość ustaleń, co do spełnienia wynikającej z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przesłanki istnienia obiektywnych okoliczności. Chodzi o stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków nie może zostać osiągnięty któryś z celów wsparcia określonych w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W tej sytuacji przedwczesna jest ocena czy prawidłowo i czy w ogóle zostało ustalone istnienie subiektywnego elementu stworzenia sztucznych warunków polegającego na zamiarze wyłącznego uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu.

Sąd I instancji podniósł, że przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE.L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dalej: rozporządzenie nr 1975/2006).

Zdaniem WSA, problem w sprawie sprowadza się do właściwej wykładni przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze). Przepis ten stanowi, że wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na postawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów ze względu, na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Co jednak istotne organ odwoławczy nie podziela w pełni stanowiska organu I instancji, co do tego, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Stworzenie sztucznych warunków widzi jedynie w sprzedaży przez Grupę produktów dla [...] (ze względu na osobę [...], który jest członkiem Grupy). Ta okoliczność nie jest jednak podstawą, nie tylko do wykluczenia wsparcia dla Grupy, ale i przyznania jej pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd podkreślił, że przepisy nie definiują pojęcia "sztucznych warunków’’ w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu. Wskazany przepis jak i zawarte w nim pojęcia były przedmiotem interpretacji dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 12 września 2013 w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE stwierdził, że: 1) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Pogląd wyrażony w tym wyroku ma zastosowanie w tej sprawie, jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy w związku z tym, że analizowany przepis stosowany jest również przez organy ARiMR, należy przenieść również na organy krajowe podejmujące decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec spółki ww. przepis organy winny wykazać, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło.

WSA zauważył, że z wyroku TSUE C-434/12 dla stwierdzenia przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy stwierdzić, że w związku z działaniami mogącymi potencjalnie stanowić przejaw tworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, obiektywnie nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Cele te określone są przez przepis art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ państwa członkowskiego. Jest poza sporem, że grupa producentów rolnych [...] została uznana za grupę producentów rolnych przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88 poz. 983; dalej: ustawa o grupach). Wśród warunków wpisania grupy do rejestru jest miedzy innymi ustalenie, czy tworzą ją producenci rolni w celach określonych w art. 2 (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach), oraz czy przynależność do jednej grupy wyklucza przynależność do innej grupy producentów danego produktu (art. 4 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Nie należy, więc do kompetencji ARiMR ocenianie tych przesłanek, jako mających wpływ na stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków, gdyż spełnianie warunków do tworzenia grupy może być przesłanką skreślenia grupy z rejestru grup producentów na podstawie art. 11 ustawy o grupach. Dotyczy to również spełniania przez grupę celów określonych w art. 2 ustawy o grupach, to jest: dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska. Analiza organu w sprawie powinna się ograniczać do stwierdzenia, czy zachodzą obiektywne okoliczności, pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty któryś z celów określonych w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W przepisie tym nie sposób doszukać się konieczności koncentracji produkcji czy zapobieganiu dekoncentracji produkcji. Organy nie wskazują, czy działania członków grupy polegające w szczególności na tym, że jeden z nich ([...] ) jest wspólnikiem w spółce jawnej [...], której Grupa sprzedaje produkty powodują niemożność osiągnięcia któregokolwiek z celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005. Zarzuty, co do tworzenia sztucznych warunków dotyczą kwestii koncentracji czy dekoncentracji produkcji, a więc celów istnienia grupy producentów określonych w art. 2 ustawy o grupach, czy też uprawnień poszczególnych członków do tworzenia Grupy. Ocena takich przesłanek nie należy do kompetencji organów ARiMR tylko do Marszałka Województwa.

W ocenie WSA, rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z uwzględnieniem jego interpretacji dokonanej przez TSUE w sprawie C-434/12. Rozważy także fakt zmiany stanowiska przez organy mimo niezmienionej sytuacji faktycznej i prawnej strony spółki w porównaniu z pierwszym rokiem działalności Grupy, na który pomoc finansowa została jej przyznana.

Prezes ARMiR w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości oraz oddalenie skargi spółki. Organ względnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów kasacyjnego. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że organ wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, podczas gdy rozstrzygniecie organu opiera się na naruszeniu przez stronę § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji pominął istotę rozstrzygnięcia organu

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 22 § 2 Kodeksu spółek handlowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że sprzedaż produktów Grupy spółce jawnej, w której wspólnikiem jest członek Grupy nie stanowi naruszenia zakazu sprzedaży produktów osobie będącej członkiem Grupy, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego;

- art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię; błędna wykładnia wskazanego przepisu polegała na uznaniu przez Sąd, iż w określonych w tym przepisie celach nie sposób doszukać się konieczności koncentracji produkcji czy zapobieganiu dekoncentracji produkcji, podczas gdy nie sposób przyjąć, aby sprzedaż produktów Grupy spółce jawnej, w której wspólnikiem jest członek Grupy spełniała cele wskazane w omawianym przepisie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ zasadnie podniósł, że z przepisów art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że Sąd I instancji powinien kontrolować legalność zaskarżonej decyzji m.in. pod kątem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślić bowiem należy, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza konieczność podania konkretnego przepisu, który uznano za znajdujący zastosowanie w spawie, a wyjaśnienie zastosowania tego przepisu wiąże się z koniecznością wykazania związku stanu faktycznego ustalonego w sprawie z hipotetycznym stanem faktycznym zawartym w zastosowanej normie. Innymi słowy wyjaśnienie podstawy prawnej powinno zawierać ustalenie, jaki przepis obowiązuje i jakie jest jego znaczenie, a w dalszej kolejności logiczny wywód prawny, jaki przeprowadził Sąd w odniesieniu do przyjętej podstawy rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji organ wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały określone zarówno na podstawie przepisów unijnych, jak i krajowych.

Na gruncie przepisów unijnych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, zgodnie z którym, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia nr 1698/2005 zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011.

Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Natomiast szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie wykonawcze). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Stosownie do § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego, do wniosku o płatność dołącza się wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom nie będącym członkami grupy. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkiem grupy.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że organ przyjął, iż [...] stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

W tym miejscu należy stwierdzić, że przepis ten, tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięć organów obu instancji. Rozstrzygnięcie organów opiera się na naruszeniu przez stronę § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zbadał, czy prawidłowo organ uznał, że w sprawie nastąpiła sprzedaż produktów osobie będącej członkiem Grupy. Ta kwestia stanowiła istotę rozstrzygnięcia organu. Sąd I instancji całkowicie pominął to zagadnienie, koncentrując się na kwestii "sztucznych warunków" w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody co badania przez organ przesłanek określonych w ww. przepisie. Tymczasem kontrolowane decyzje takich ustaleń w ogóle nie zawierały. Zatem w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on zasadny. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, stanowi wadę uzasadnienia wyroku, na skutek której wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Dzieje się tak, gdyż nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku będącego przedmiotem kontroli instancyjnej nie wyjaśnia w sposób prawidłowy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie znajduje zastosowania przepis prawa krajowego, tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, pomimo że w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż spór w sprawie sprowadza się m.in. do właściwej wykładni tego przepisu (str.10). Nie wyjaśnił również, dlaczego w jego ocenie należy w rozpoznawanej sprawie zastosować wyłącznie przepisy prawa unijnego tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Już z tych względów uznać należy, że w tym stanie sprawy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. W takiej sytuacji podstawy kasacyjne postawione w oparciu o naruszenie prawa materialnego są przedwczesne. Sąd II instancji może, bowiem oceniać wyrok w tym zakresie tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że spełnia ona wymogi formalne w zakresie uzasadnienia. Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem najdalej idącym spośród tych, które zawiera skarga kasacyjna, a to oznacza, że ma on wpływ na ocenę pozostałych, stanowiąc przeszkodę w przypadku jego uwzględnienia na drodze do oceny pozostałych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).