II SA/Wr 584/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-08-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130;  art. 28  ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz rzeki [...] we W. oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
F. sp. z o.o. z/s w Ż. (dalej: Spółka, Skarżąca, Strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz rzeki O. we W. (dalej: m.p.z.p.).

W petitum skargi Skarżąca wskazała, iż zaskarżą ją w części, tj. co do: § 2 pkt. 2; § 6 ust. 6-8; § 10; § 14 pkt. 2,4 i 5; § 15 pkt 9 i 10; § 17; § 18 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 7, pkt 10, pkt. 11 i ust. 4; §19 ust 1-2 i ust. 4-5; § 20 ust. 1 - 2 i ust 4 - 5; § 21 ust. 1-2; § 25 ust. 1, ust. 3 - 4; § 26 ust 1, ust. 3 - 4; § 27; § 28; § 30; § 34; § 35; § 36; § 38.

Wniosła o stwierdzenie nieważności w zakresie zaskarżenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, objętych zaskarżonym planem, działek gruntu o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nr [...], nr [...], nr [...] (AM-[...], obręb K.), o łącznej powierzchni około [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. przez nie uwzględnienie zasady ochrony własności oraz przekroczenie zasady proporcjonalności przy uchwalaniu m.p.z.p. poprzez niezasadne, niecelowe i nieuzasadnione wprowadzenie ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości, wskazanych w uzasadnieniu w treści zaskarżonych postanowień uchwały, w tym w szczególności ustalając bez rzeczowych podstaw faktycznych nieprzekraczalną linię zabudowy, współczynnik udział powierzchni zabudowy; bezpodstawnie i nadmiernie restrykcyjne ustalenia dotyczące systemu transportowego oraz ustalając nieuzasadnione realnymi i istniejącymi okolicznościami przeznaczenie istotnej części terenu objętego planem jako tereny przemysłowe, portowe, czy też wyłączając możliwość przeznaczenia nieruchomości na potrzeby usług i zabudowy mieszkaniowej, które były przewidziane wcześniej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą nr [...] (dalej: Studium);

2. art. 1 ust. 2 pkt. 1a; pkt. 6 i pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024, poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie, tj. nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb zrównoważonego rozwoju, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, co wynika m.in. z ustalenia przeznaczenia nieruchomości na cele realnie nie możliwe do osiągnięcia (np. port przemysłowy), od których nastąpiło faktyczne odejście oraz mylne kierowanie się interesem społecznym poprzez utrwalenie postanowieniami zaskarżonej uchwały przeznaczenia nieruchomości zbieżnego z charakterem działalności przedsiębiorstwa energetycznego, które tymczasowo korzysta z działek Skarżącej;

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i określenie potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu bez wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, co wynika z nadmiernego i nieuzasadnionego okolicznościami i rzeczową potrzebą ograniczenia (a wręcz pozbawienia) możliwości zagospodarowania działek Skarżącej (m.in. z przyczyn opisanych w pkt. 1 i 2 oraz szczegółowo rozwiniętych w uzasadnieniu);

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w tym poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, poprzez:

a. uchwalenie postanowień m.p.z.p. niezgodnych ze Studium, tj. ustalenie innego niż przewidziane w Studium przeznaczenia terenu oznaczonego w Studium jako U[...] (miał być przeznaczony na zabudowę wielorodzinną, której zaskarżona uchwała nie przewiduje), podczas gdy zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium;

b. uchwalenie m.p.z.p. z pominięciem zasad wynikających m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., z rażącym przekroczeniem granic władztwa pianistycznego, bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego, za to z rażącym naruszeniem praw Skarżącejwynikających z przysługującej mu własności i prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na uwarunkowania terenowe spornego planu i okoliczność, że na tym terenie dominuje własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez trzy podmioty. Jednym z nich jest Skarżąca, której przysługuje prawo aktualnie do [...] ha (właściciel i użytkownik wieczysty), a nadto ma zapewnione prawo pierwokupu dalszych 9 ha gruntów objętych planem miejscowym. Dalsze dwa podmioty to K. S.A. oraz Gminy W.

Spółka podała, że realizuje na przedmiotowym terenie (dz.nr [...],[...],[...],[...], [...] i część dz. [...], część dz. [...], AM-[...], obręb K.) przedsięwzięcie, dla której decyzją z dnia 18 października 2019 r. (nr 4966/2019) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków wraz ze zmianą sposobu użytkowania całości na funkcję usługową z parkingami w części podziemnej i naziemnej oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Zamierza również zagospodarować inne działki, w tym - w istotnej części udostępnić je jako teren ogólnodostępny dla społeczności W. i turystów. Stąd złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parteru i garażami podziemnymi oraz jednego budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy [...], na działkach numer: [...],[...], [...], [...] oraz części działek o numerach: [...],[...],[...],[...], AR-[...], obręb K. Prezydent W. decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. odmówił ustalenia tych warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, ale postępowanie nie było kontynuowane z uwagi na rozpoczęcie procedury planistycznej, która doprowadziła do wydania zaskarżonej uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając fakt, że teren objęty m.p.z.p. faktycznie należy tylko do trzech podmiotów, jak również mając na uwadze jeden z celów podjęcia uchwały, w którym odniesiono się do składanych wniosków związanych z "presją inwestycyjną" w tym obszarze, które to Strona utożsamia z jej wnioskami, intencją uchwały jest dążenie do uzyskania instrumentu prawnego zmierzającego do uniemożliwienia Skarżącej zagospodarowania jej nieruchomości w wybrany przezeń sposób, co wynika z objętych skargą postanowień planu.

Skarżąca wskazała także, że zagospodarowanie części spornego terenu jako składowiska węgla czy funkcjonowania taśmociągu jest tymczasowe. K. S.A. zamierza bowiem użytkować estakadę czasowo, do końca 2028, ewentualnie 2032, a potem z niej zrezygnuje. Zamierza też sprzedać nieruchomość służącą do składowania węgla w związku z czym ustanowiła na rzecz Skarżącej prawo pierwszeństwa jej nabycia. Okoliczności te nie zostały jednak uwzględnione, a lokalny prawodawca pozbawił stronę jej uprawnień wynikających z przysługującego prawa własności i użytkowania wieczystego tylko na podstawie przypuszczenia o dalszym korzystaniu z tych nieruchomości przez K. S.A. Skarżąca potwierdza przy tym, że przez pewien czas dostawy węgla oraz wywóz odpadów powstałych w związku z jego spalaniem odbywał się inną drogą, nie przez nieruchomości należące aktualnie do niej, ale drogą wodną. Ten fakt potwierdza, że - o ile korzystanie z bocznicy i estakady węglowej jest udogodnieniem realizacji dostaw węgla i odprowadzania odpadów - o tyle - obiekty te nie są konieczne dla funkcjonowania elektrowni prowadzonej przez K. S.A. To dodatkowo potwierdza brak interesu społecznego w utrzymaniu tego stanu rzeczy na mocy aktu prawa miejscowego, co trwale prowadziłoby do rażącego i niewspółmiernego uszczuplenia praw właściciela działek, przez które przebiega estakada.

Nadto, Skarżąca wskazała, że ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu objętego planem prowadzą do faktycznego wyłączenia tego terenu z wszelkiej aktywności społecznej: gospodarczej (w tym przemysłowej), mieszkaniowej, usługowej i każdej innej. Potwierdza to aktualny stan tj. postępujące od lat zanikanie działalności dotychczasowych użytkowników wynikające z przenoszenia działalności w lepiej skomunikowane miejsca W. Działalność dawnego Portu M. ma znaczenie już tylko historyczne i praktycznie nie ma już realnych szans na jej wznowienie (m.in. z uwagi na niestabilność hydrologiczną rzeki O. i obniżanie stanu rzek). Działalność portowa być może mogłaby zostać wznowiona tylko w sferze wypoczynkowo-turystycznej, na pewno zaś wyłączone jest użytkowanie portu jako przemysłowego, jak argumentowano w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn ograniczenie zabudowy oraz przeznaczenie gruntów na działalność przemysłową i portową jest niecelowe, odbiegające od realnie istniejących kierunków rozwoju i faktycznych możliwości wykorzystania przedmiotowego terenu i wydaje się wynikać z zaszłości historycznych, a nie z rzeczywistych potrzeb społecznych i gospodarczych.

W uzasadnieniu przyjętych a zaskarżonych postanowień m.p.z.p. Skarżąca odniosła się szczegółowo tylko do części z nich.

Zakwestionowała § 2 pkt 2 m.p.z.p., zgodnie z którym nieprzekraczalna linia zabudowy – to linia ograniczająca fragment terenu, na wyłącznie którym dopuszcza się budynki oraz określone w ustaleniach planu miejscowego budowle; linia ta nie dotyczy części obiektów budowlanych znajdujących się w całości pod poziomem terenu, balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, elementów odwodnienia, elementów wystroju elewacji, schodów prowadzących do budynków, pochylni i innych podobnych elementów budynków, których zasięg może być ograniczony w ustaleniach planu miejscowego.

W kontekście powyższego Spółka wskazała, że na rysunku planu oznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która omija jej działki nr [...] i [...]. W efekcie Skarżąca zostaje pozbawiona możliwości zabudowy poza wydzieleniami A i B oraz miejscami obrysowanymi nieprzekraczalną linią zabudowy na działkach: nr [...],[...] (teren [...]P), nr [...] (teren [...]U-P, [...]U-) i na działce [...] (teren [...]U-P). Zdaniem strony, nie istnieje ku temu żadna rzeczowa potrzeba, w związku z czym wprowadzone ograniczenie narusza prawo własności.

Dalej skarżąca wskazała, iż wyeliminowaniu z obrotu prawnego winien podlegać również § 14 pkt 2, 4 i 5 m.p.z.p., które dotyczą odpowiednio: szerokości dróg wewnętrznych, liczby miejsc postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zakazu lokalizacji garaży indywidualnych i wolnostojących wielopoziomowych nadziemnych. W tym zakresie podano, że wskazana szerokość pasa drogowego drogi wewnętrznej - 8m to za dużo a organ nie podał dla przyjętego parametru stosownego uzasadnienia. Powinno być 5 m i taka wielkość była uwzględniana w projektach Skarżącej. Nadto, zdaniem Spółki, parametry co do ilości miejsc z kartą parkingową nie odpowiadają tym wskazanym w decyzji lokalizacyjnej z 18 października 2019 r. Poza tym wymuszenie nadmiernie dużej ilości miejsc postojowych rażąco ogranicza możliwość zagospodarowania działki. Co do zaś ograniczeń przy lokalizacji garaży, Strona podała, że regulacja ta nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a jednocześnie w sposób istotny wpływa na możliwości zagospodarowania nieruchomości. Zapis ten prowadzi bowiem do wyłączenia komunikacyjnego obszaru objętego miejscowym planem, a tym samym zmniejsza jego wartość. Dodatkowo prowadzi do sytuacji, w której osoby dojeżdżające do tego terenu (niezależnie od sposobu jego użytkowania) będą parkować pojazdy w sposób nieuporządkowany i z narażeniem na szkodę użytkowników sąsiednich działek.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 9 i 10 m.p.z.p., regulujących problematykę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, Spółka wskazała, że aktualnie wody opadowe są odprowadzane do basenu portowego, co nie narusza zasad ochrony środowiska. Zmiana w tym zakresie jest nieuzasadniona i wymusza na właścicielu dodatkowe nakłady finansowe.

Następnie Skarżąca wyjaśniła, że § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zawierają ustalenie przeznaczenia części działek oznaczonych symbolem [...]U. Zgodnie z § 18 ust. 1 dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem [...]U ustala się przeznaczenie - teren usług. W myśl zaś ust. 2 na terenie tym, w ramach klasy przeznaczenia teren usług, nie dopuszcza się:

1) usług handlu hurtowego;

2) usług handlu wielkopowierzchniowego;

3) usług turystyki;

4) usług gastronomii;

5) usług zdrowia i pomocy społecznej;

6) usług edukacji.

Taki zakres usług - zdaniem Skarżącej - pozostaje w sprzeczności z wydanymi wcześniej decyzjami administracyjnymi, w tym decyzją o warunkach zabudowy nr 4966/2019 z dnia 18 października 2019 r. Dodatkowo przeznaczenie to jest sprzeczne z wytycznymi Studium, w którym przeznaczenie terenu [...]U to zabudowa wielorodzinna.

Z kolei w § 18 ust. 3 pkt 7 zaskarżonego planu wskazano, że udział powierzchni zabudowy dla terenu [...]U nie może być większy niż 28%, natomiast stosownie do § 18 ust. 3 pkt. 9 uchwały udział powierzchni biologicznie czynnej musi stanowić co najmniej 40%.

Skarżąca wskazała, że obecna zabudowa na terenie oznaczonym przywołanym symbolem wynosi 861 m2, a - wg. założeń uchwały - maksymalna dopuszczalna zabudowa miałaby wynosić 952 m2 (28% z 0,34 ha), co oznacza, że obszar objęty regulacją § 18 zaskarżonej uchwały wyłączony został (bez racjonalnych przyczyn) z możliwości zabudowy. Przyjęty zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie wynika z przepisów prawa, ani innych okoliczności, odbiega od wcześniej oznaczanych w decyzjach administracyjnych. Zdaniem Strony jego przyjęcie determinuje wyłączenie istotnej części nieruchomości stanowiących własność prywatną z możliwości zagospodarowania, co w efekcie zmienia zupełnie charakter działki i jej znaczenie gospodarcze oraz wpływa na jej wartość.

Motywując zasadność stwierdzenia nieważności § 18 ust. 3 pkt 10 i 11 uchwały Skarżąca wskazała, że zgodnie z brzmieniem pierwszego z nich nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych lub pokryta ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych musi stanowić co najmniej 30% powierzchni działki budowlanej. Z kolei drugi stanowi, że w strefie zieleni wyznaczonej na rysunku planu miejscowego: nawierzchnia ziemna urządzona w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych lub pokryta ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, musi stanowić co najmniej 75% powierzchni tej strefy.

Strona podniosła, że przywołane regulacje w sposób istotny ograniczają możliwości zagospodarowania terenu przez właściciela/wieczystego użytkownika. Jednocześnie nie ma żadnych podstaw prawnych dla takiego ukształtowania sposobu zagospodarowania tego terenu. Połączenie tego współczynnika z wytyczonymi liniami dopuszczalnej zabudowy, przewidywanymi parkingami, przebiegiem drogi itd., faktycznie pozbawia właściciela możliwości dalszego zagospodarowania działki ponad historyczną zabudowę. To zaś - podobnie jak w przypadku postanowień już wskazanych - prowadzi do pokrzywdzenia Strony i nieuzasadnionego wkroczenia w sferę jej praw.

Dalej Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 18 ust. 3 pkt. 11 ppkt. b, na terenach oznaczonych symbolem [...]U nie dopuszcza stanowisk postojowych, a regulacja ta jest wewnętrznie sprzeczna z § 18 ust. 4 pkt 2 i 3. Skoro bowiem w m.p.z.p. umożliwiono sytuowanie na działkach budynków usługowych z założeniem tworzenia dla nich stanowisk postojowych, to wynikający z § 18 ust. 3 pkt. 11 ppkt. b zakaz umieszczania w nich miejsc postojowych jest nielogiczny.

Kolejno Skarżąca zakwestionowała wybrane postanowienia dot. terenu oznaczonego w planie symbolem [...]U-P i wniosła o stwierdzenie nieważności § 19 ust. 1, który dla tego terenu ustala przeznaczenie - teren usług lub produkcji. Skarżąca podniosła, że w Studium obszar ten oznaczony jest symbolem P[...] i objęty funkcją mieszkalną.

W odniesieniu do § 19 ust. 4 m.p.z.p. Skarżąca podniosła, że obecna zabudowa na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...]U-P zapełnia 18% powierzchni zabudowy tego terenu, to jest około 1530 m2. Oznacza to, że przyjęte wskaźniki faktycznie zakazują dalszej zabudowy terenu i jego zagospodarowania, w sposób istotne ingerując w uprawnienia właściciela/użytkownika wieczystego terenu.

Względem § 19 ust. 5 pkt 2-5, Skarżąca wyjaśniła, że wskazano w nich nowe parametry dla stanowisk postojowych, podczas gdy wcześniej ustalono je w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny. Zmiana zaś dokonana postanowieniami planu nie jest uzasadniona żadnymi rzeczowymi względami.

W zakresie § 19 Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość przyjętego w jego ust. 4 pkt 6 wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy. Zgodnie z tym przepisem nadziemna intensywność zabudowy może być równa lub większa od 0 lecz nie większa niż 1,55. W tym kontekście Spółka podniosła, że nadziemna intensywność zabudowy to stosunek sumy powierzchni nad podziemnych kondygnacji budynków zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni działki budowlanej. Maksymalna intensywność zabudowy, to wartość której nie można przekroczyć budując dom lub inny obiekt. Skarżąca wskazała, iż opracowała koncepcję, którą przedstawiła w załączeniu do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którą intensywność zabudowy kształtowała się na poziomie 3,1; przy czym była to relacja powierzchni wszystkich kondygnacji do zabudowanej powierzchni części działek numer [...] i [...] należących do terenu oznaczonego symbolem [...]U-P. Tymczasem m.p.z.p. w sposób drastyczny ogranicza możliwość zagospodarowania działki zgodnie ze znaną organowi intencją strony. Takie ograniczenie nie wynika ani z przepisów prawa, ani też nie jest podyktowane interesem społecznym, natomiast znacząco, a wręcz rażąco ingeruje w uprawnienia Spółki.

W zakresie regulacji zawartych w § 20 m.p.z.p., które dotyczą terenu oznaczonego symbolem [...]U-P (teren usług lub produkcji), Skarżąca wskazała, że przyjmując takie przeznaczenie jednocześnie ograniczono je przez wyłączenie usług handlu detalicznego, handlu wielkopowierzchniowego, turystyki, gastronomii, zdrowia i pomocy społecznej, nauki, edukacji i kultu religijnego. Niniejsze zaś wyłącza praktycznie w całości możliwość realizacji przez Skarżącą zabudowy, która została przekazana do wiadomości organu wraz z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Spółki przyjęte ograniczenia są nieuzasadnione, w sposób istotny ingerują w uprawnienia Strony nie przynosząc jednocześnie żadnych innych korzyści społecznych, ani nie realizując obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Dalej Spółka podniosła, że zabudowa na terenie oznaczonym symbolem [...]U-P może być realizowana tylko w wydzieleniach A oraz 2 małych obszarach w zachodniej części terenu. Łącznie stanowią one około 25% całości terenu, a taki właśnie udział powierzchni zabudowy ustalono w § 20 ust. 4 pkt. 6. Przywołane postanowienie m.p.z.p. tym samym faktycznie zakazuje jakiejkolwiek dalszej zabudowy na tym terenie, co stanowi rażące i nieuzasadnione pozbawienie uprawnień Skarżącej jako właściciela/wieczystego użytkownika. Nadto, w jej ocenie § 20 ust. 4 pkt. 6 pozostaje w sprzeczności z kolejnym zapisem, tj. pkt 7, z którego wynika że nadziemna intensywność zabudowy może być równa lub większa od 0 lecz nie większa niż 0,5. Gdyby zgodnie z zapisami miejscowego planu wybudowane zostały 2 budynki w wydzieleniach A o wysokości 12 m (t.j. 3 kondygnacje), i 2 małe budynki o powierzchni każdy po około 120 m i wysokości 5 m (2 kondygnacje), to intensywność zabudowy wyniosłaby około 0,73 - co oznacza że nie jest możliwe łączne spełnienie tych dwóch, sprzecznych zapisów planu.

W odniesieniu do przywołanego § 20 ust. 4 - Skarżąca zakwestionowała także zapis o udziale powierzchni biologicznie czynnej z pkt. 8 i zapis z pkt. 9 dot. urządzania nawierzchni ziemnej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin.

Wreszcie, w ramach przywołanej jednostki redakcyjnej, Skarżąca wskazała, iż § 20 ust. 4 pkt. 10 ppkt. b - odnoszący się do wyłączenia możliwości organizowania stanowisk postojowych, pozostaje w sprzeczności z § 20 ust. 5 pkt. 2 a) i b), który takie miejsca przewiduje. W jej ocenie proponowane regulacje są wewnętrznie sprzeczne, a sama uchwała znacząco ogranicza możliwości Skarżącej co do zagospodarowania jej nieruchomości, co nie wynika ani z przepisów prawa ani nie jest podyktowana interesem społecznym.

Kolejno Spółka zakwestionowała ograniczone przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...]U-P (teren usług i produkcji), wynikające z § 21 ust. 1 i ust. 2 m.p.z.p. Tu Strona podniosła, że regulacje te, podobnie jak § 19 ust. 1 i 2 oraz § 20 ust. 1 i 2, ograniczają możliwości zagospodarowania w sposób istotny ale nie wynikają one ani z przepisów prawa, ani też nie są podyktowane jakimkolwiek interesem społecznym. Ograniczenia tam zawarte istotnie hamują rozwój infrastruktury i inne możliwości rozwoju tej części miasta i udostępnieniu go szerszej części społeczeństwa.

Następnie Spółka wskazała, iż zgodnie z § 25 ust. 1 na terenie planu oznaczonego symbolem [...]P ustalono przeznaczenie – teren produkcji. Stosownie zaś do § 26 ust. 1 dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...]P-KKK ustalono przeznaczenie - teren produkcji lub komunikacji kolejowej. Wreszcie, w myśl § 27 ust. 1 dla terenu oznaczonego symbolem [...]PR – teren przemysłu portowego (zawiera część działki skarżącego [...]) przyjęto przeznaczenie teren przemysłu portowego. Tymczasem zdaniem Skarżącej tereny te w Studium miały przeznaczenie IS, który miał klasy przeznaczenia: infrastruktura specjalna, usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, nauk, przemysł, infrastruktura, zieleń. Nadto znów bez realnego uzasadnienia przyjęto wadliwy wskaźnik powierzchni zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy, co w efekcie zupełnie i z pokrzywdzeniem Spółki wyłącza zabudowę na tym obszarze.

Następnie Skarżąca podniosła, że § 28 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustanawia dla terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem [...]KDZ przeznaczenie - teren drogi zbiorczej. Ten teren obejmuje część działki inwestora, oznaczonej numerem [...]. Natomiast § 30 ust. 1 przyjmuje dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]KDZ przeznaczenie - teren drogi zbiorczej. Obszar objęty tym symbolem ingeruje w działki Spółki numer [...] i [...]. Zdaniem Strony obszar przeznaczony na tak zwane drogi zbiorcze, w sposób nadmierny i nieuzasadniony przekracza realne i rzeczywiste potrzeby tego terenu. Biorąc bowiem pod uwagę, że m.p.z.p. faktycznie obejmuje obszar należący do kilku podmiotów, koncentrujący się na półwyspie na rzece O., nie ma rzeczowej potrzeby planowania dróg zbiorczych, tak szerokich jak w zaskarżonym planie. Biorąc pod uwagę przewidywany planem stopień możliwej zabudowy, wyłączenie tak dużej części działek z przeznaczeniem na drogi, faktycznie pozbawia Skarżącą jako właściciela/wieczystego użytkownika; możliwości dysponowania jej własnością oraz podejmowania decyzji co do jej przeznaczenia.

Wreszcie Skarżąca podniosła, że stosownie do § 34 ust. 1 i 2, teren [...]KR ma stanowić teren komunikacji drogowej wewnętrznej, stosownie do § 35 ust. 1, teren [...] KR ma stanowić teren komunikacji drogowej wewnętrznej i stosownie do § 36, teren [...]KR, ma stanowić teren komunikacji drogowej wewnętrznej. Zdaniem Skarżącej, oznaczone w planie dla wskazanych dróg wewnętrznych, szerokości są nadmierne i niecelowe. Dodatkowo wskazano, że droga wewnętrzna, oznaczona symbolem [...]KR, będzie prowadzić tylko do jednego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. (dalej: organ) wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazała na podejmowane w toku procedury planistycznej czynności, wyjaśniając m.in., że postanowieniem z 6 grudnia 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: DWKZ) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu i jednocześnie ustalił warunki, na jakich to uzgodnienie może nastąpić.

Wskazano, że znaczna część obszaru objętego planem stanowi obecnie teren infrastruktury kluczowej dla zaopatrzenia miasta w ciepło i energię elektryczną. Znajdujący się w północnej części portu skład węgla o powierzchni około 10 ha wraz z częściowo wyniesionym nad poziom terenu taśmociągiem służącym do transportu węgla do E. stanowią istotne ograniczenie dla możliwości lokalizowania w sąsiedztwie zabudowy przeznaczonej na funkcję mieszkaniową oraz pod inne funkcje wrażliwe, takie jak: edukacja lub usługi zdrowia i pomocy społecznej, zarówno z uwagi na uciążliwość - hałas i zapylenie, jak i ze względu na zagrożenie związane z wystąpieniem awarii. Uwarunkowania te ograniczają możliwość spójnej transformacji obszaru Portu, która będzie możliwa po zakończeniu funkcjonowania składowiska.

Zakres dopuszczonych w planie przeznaczeń ustalono mając na uwadze zapisy Studium, wedle których dla obszarów IS dopuszcza się infrastrukturę specjalną, usługi powszechne, publiczne oraz wielkomiejskie, naukę, przemysł, infrastrukturę oraz zieleń. Z uwagi na opisane wcześniej uwarunkowania, dla terenów o dopuszczonej funkcji usługowej przyjęto ograniczony zakres przeznaczeń uwzględniający potencjalne negatywne oddziaływania i zagrożenia wynikające z istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich - wykluczono m.in. usługi turystyki, usługi edukacji, usługi zdrowia i pomocy społecznej oraz usługi nauki, przy czym dla terenu [...]U obejmującego zabytkowe budynki zarządu portu i portierni znajdujące się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], ograniczenia te złagodzono.

W m.p.z.p. uwzględniono wyznaczoną w Studium drogę klasy zbiorczej zapewniającą połączenie K. ze S. oraz kładkę łączącą ul. [...] z okolicą G. Plan miejscowy dzieli obszar Portu M. na dwie strefy funkcjonalne - tereny produkcji ([...]P, [...]P i [...]P) obejmujące obszar wykorzystywany obecnie do przeładunku, składowania i dalszego transportu węgla, oraz tereny usług lub produkcji ([...]U-P, [...]U-P i [...]U-P) obejmujące historyczny zespół zabudowy portowej, a także tereny wód powierzchniowych, komunikacji kolejowej i drogowej.

Dalej organ wyjaśnił, że wskazane w skardze działki ewidencyjne zawierają się w granicach wpisanego do gminnej ewidencji zabytków historycznego układu urbanistycznego dzielnicy K. we W. Ponadto nieruchomości Skarżącej (wyłączając działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] i północną część dz. nr [...] - łączna powierzchnia wynosi [...] ha) zawierają się w granicach wpisanego do gminnej ewidencji zabytków zespołu Portu M. o powierzchni ok. 17,62 ha, stanowiąc ok. 72% powierzchni tego zespołu. Wszystkie budynki tworzące historyczny układ - w tym pięć budynków wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 czerwca 2010 r. stanowią własność Skarżącej.

Spośród wymienionych nieruchomości, dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] graniczą bezpośrednio z dz. nr [...], AM-[...], obręb K., której użytkownikiem wieczystym jest Zespół E. S.A. i która jest użytkowana jako składowisko węgla na potrzeby E. znajdującej się przy ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego m.p.z.p. Dostawy surowca zapewnione są poprzez taśmociąg biegnący z dz. nr [...] estakadą przebiegającą przez dz. ew.: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] do terenów E.

Zgodnie z ustaleniami Studium, dotyczącymi kierunków zagospodarowania przestrzennego, działki o nr [...], [...], [...] oraz, częściowo, nr [...], o łącznej powierzchni ok. 0,35 ha, znajdują się na obszarze przeznaczeń MU - obszary mieszkaniowo-usługowe. Wszystkie pozostałe działki, o łącznej powierzchni około 13,48 ha znajdują się natomiast na obszarze JS- obszary specjalne. Zgodnie z treścią Studium dla obszaru przeznaczeń MU - obszary mieszkaniowo-usługowe, dopuszcza się wyłącznie klasy przeznaczenia terenu: mieszkalnictwo, usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, nauka, infrastruktura i zieleń, natomiast dla obszaru przeznaczeń IS - obszary specjalne, dopuszcza się wyłącznie klasy przeznaczenia terenu: infrastruktura specjalna, usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, nauka, przemysł, infrastruktura i zieleń. Oznacza to, że na ponad 97% powierzchni nieruchomości Skarżącej, w planie miejscowym nie można dopuścić zabudowy mieszkaniowej, gdyż stanowiłoby to naruszenie ustaleń Studium. Ponadto, przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przebiega korytarz projektowanej ulicy układu uzupełniającego o symbolu [...] - Łącznik P., mającej łączyć Trasę [...] z ul. [...].

Organ wyjaśnił, że w dacie nabycia przez Skarżącą wymienionych nieruchomości, tj. dnia 31 stycznia 2019 r. obowiązywały już dla nich przywołane kierunki zagospodarowania, stąd miała pełną świadomość, że przyjęta polityka przestrzenna W. dla tego obszaru wskazuje jako główne przeznaczenie zagospodarowanie obiektami infrastrukturalnymi i przemysłowymi.

Dalej lokalny prawodawca wyjaśnił, że dopuszczenie wybranych przeznaczeń terenu w Studium nie jest równoznaczne z bezwzględnym obowiązkiem uwzględnienia wszystkich z nich w projekcie planu i w odniesieniu do każdej działki. W przypadku Studium obowiązującego dla miasta W., postanowienia warunkujące zgodność między aktami są następujące. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w części I, rozdziale 2, podrozdziale 2.3. Studium, kierunki zagospodarowania przestrzennego dzieli się na: nakazy, zakazy, dopuszczenia, ograniczenia, dyspozycje i postulaty. Plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, jeżeli wypełnia zawarte w nim nakazy, zakazy i ograniczenia, przy czym zezwolono na rozszerzanie w planie miejscowym zakazów ustalonych w Studium lub wprowadzenie nowych, tak długo, jak nie stoi to w sprzeczności z zakazami już określonymi w Studium. Jest to szczególnie istotne z uwagi na fakt, że dla obszarów przeznaczeń, takich jak MU - obszary mieszkaniowo-usługowe, czy IS - obszary specjalne, poszczególne klasy przeznaczenia terenu "dopuszcza się wyłącznie". Stanowi to ograniczenie - połączenie dopuszczenia wymienionych w Studium przeznaczeń, którego nie można utożsamiać z nakazem ich uwzględnienia, oraz zakazu przyjęcia przeznaczeń innych niż wymienione. W związku z powyższym plan miejscowy dopuszczający tylko część przeznaczeń wymienionych dla danego obszaru w Studium nie narusza jego ustaleń.

Wskazano także, że Skarżąca nie można oczekiwać w planie miejscowym zbieżnych parametrów zabudowy z tymi określonymi w wydanej na jej rzecz decyzji lokalizacyjnej, gdyż oba akty jakkolwiek z zakresu zagospodarowania przestrzennego to jednak podlegają innym procedurom przed ich podjęciem.

Wreszcie organ wskazał, odnosząc się do podniesionej w skardze tymczasowości funkcjonowania i użytkowania nieruchomości przez K. S.A. na potrzeby funkcjonowania elektrowni, że w przypadku ustania części z czynników powodujących ograniczenia (na przykład faktycznej likwidacji składowiska węgla) możliwe byłoby, na drodze kolejnej procedury planistycznej, umożliwienie dopuszczenia dalej idących przekształceń terenu, w tym przyjęcie szerszego zakresu dopuszczanych przeznaczeń. Na dzień uchwalenia m.p.z.p uwzględnione zostały wszystkie prawomocne decyzje, którymi dysponowała strona Skarżąca. Usankcjonowano, wydane pozwolenia na budowę. Spółka nabywając zaś nieruchomości w granicach m.p.z.p miała pełną świadomość, że polityka przestrzenna dla tego obszaru, konsekwentnie od prawie 30 lat wskazywała przeznaczenie tych obszarów pod funkcje infrastrukturalno-przemysłowe. Na przedmiotowych działkach nigdy nie występowała zabudowa mieszkaniowa. Charakter zabudowy w obszarze planu, a także tej w bezpośrednim sąsiedztwie związany był z funkcją energetyczną oraz portową. Jednym zaś z głównych zadań gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego dla miasta i cel ten jest nadrzędny względem potencjalnych chęci przekształcenia terenów należących do Skarżącej. Jednakże również prawo własności, jako element istotny w procedurze planistycznej, zostało w m.p.z.p potraktowane z należytą starannością. Utrzymano istniejące budynki wraz z ich obecną funkcją. Nie ograniczono w żaden sposób możliwości użytkowania posiadanych przez Skarżącą nieruchomości. Na części działek - teren [...]U-P i [...]U-P, dopuszczono także możliwość wybudowania nowych obiektów. Analizowano warianty, w których dopuszczono możliwość większej zabudowy na tym obszarze, jednakże nie uzyskały uzgodnienia Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do poszczególnych zapisów, zakwestionowanych przez Spółkę, organ w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazał, że działki nr [...] i [...] stanowią obecnie niezabudowany pas o zmiennej szerokości, od 30 do 50 metrów, oddzielający istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, styczną z granicą obszaru objętego m.p.z.p. od taśmociągu transportującego węgiel do E., oznaczonego na rysunku m.p.z.p. jako korytarz infrastruktury technicznej. Urządzenie to stanowi nie tylko źródło hałasu przemysłowego, ale też, zgodnie z załączonym materiałem (załącznik nr 6) jest źródłem zagrożenia wybuchem. Usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie taśmociągu zabudowy mieszkaniowej, zakładając jednocześnie jego dalsze funkcjonowanie, w opinii organu, stanowiłoby naruszenie u.p.z.p. Rozpatrując alternatywne zagospodarowanie wskazanych działek, w tym zabudowę produkcyjną, organ wskazał z kolei, że miał na uwadze jej możliwe oddziaływanie na znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie (od strony wschodniej) zabudowę mieszkaniową. Ponadto, DWKZ w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. stanowiącym wnioski do projektu planu, wniósł m.in. o zachowanie osi widokowych i zróżnicowania skali budynków oraz o niedopuszczanie dogęszczenia wschodniej części zespołu portu, w szczególności wskazując działkę nr [...] jako objętą zakazem sytuowania zabudowy kubaturowej. Jednocześnie dopuścił możliwość uzupełnienia układu przestrzennego portu o nową zabudowę, w szczególności po zachodniej stronie spichlerza oraz magazynu [...] - pod warunkiem, że nie zdominuje historycznej infrastruktury i układu przestrzennego oraz uwzględni historyczne plany i tendencje. Możliwość tę uwzględniono wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr [...] (wydzielenie A, teren [...]U-P), pozwalające na realizację nowych budynków usługowych lub produkcyjnych odpowiadających położeniem i gabarytami zlikwidowanej zabudowie historycznej. Nową zabudowę o parametrach spełniających wymagania konserwatorskie dopuszczono także na innych działkach należących do Skarżącej: nr [...], nr [...] i nr [...].

W zakresie zaskarżonego § 14 pkt 2, 4 i 5 m.p.z.p. wyjaśniono, że zapis dot. szerokości pasa drogowego dotyczy całego planu celem bezpiecznego ruchu samochodów i pieszych, uwzględniając charakter obecnego ruchu pojazdów na terenie Portu, związany z jego przemysłowo-usługowym charakterem (w tym ruch pojazdów ciężarowych, widoczny na fotografii stanowiącej załącznik nr 7), jak i możliwość jego intensyfikacji wskutek zarówno podtrzymania istniejących funkcji, jak i pojawienia się nowych, wynikających z realizowanych inwestycji oraz tych dopuszczonych planem. Nadto, organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, pojęcie pasa drogowego i drogi obejmuje nie tylko przestrzeń ruchu pojazdów samochodowych, ale całość, obejmującą także m. in. ruch pieszy. Przepis zaś z § 14 pkt 4 uchwały dotyczy udziału stanowisk postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (rozumianą zgodnie z art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.) wśród wszystkich stanowisk postojowych. Nie ma on wpływu na przytoczony przez Stronę wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych dla poszczególnych przeznaczeń zaczerpnięty z decyzji o warunkach zabudowy, gdyż określa konieczność przeznaczenia na wskazany cel części z miejsc realizowanych na podstawie przywołanego wskaźnika, nie zaś konieczność wykonania miejsc dodatkowych, ponad wskaźnik. Wymaganie udziału stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową dotyczy "terenów przeznaczonych na realizację drogowych celów publicznych i stref ruchu", a określenie takiego udziału w planie miejscowym jest wymagane na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Względem zaś § 14 pkt 5 m.p.z.p. organ podkreślił, że wyklucza on dwie formy obiektów do parkowania - garaże indywidualne oraz garaże wolnostojące wielopoziomowe nadziemne. W zakresie tak przyjętych rozwiązań, formę indywidualną organ ocenił jako nieodpowiednią mając na względzie dopuszczone na obszarze planu przeznaczenia, związane z obecnością wielu różnych, często zmieniających się użytkowników przestrzeni - klientów oraz pracowników zabudowy usługowej czy produkcyjnej, a także skalę zabudowy. Parkingi zaś wolnostojące wielopoziomowe nadziemne mogłyby zaś stać w sprzeczności z postawionymi wymaganiami w zakresie ochrony historycznego układu urbanistycznego. Podkreślono przy tym, że wykluczono wyłącznie obiekty spełniające naraz wszystkie trzy określenia. Na obszarze planu w dalszym ciągu możliwe jest lokalizowanie wielu alternatywnych form obiektów do parkowania które umożliwiają zrealizowanie zadanych wskaźników, np.: parkingów terenowych, garaży jedno- i wielopoziomowych podziemnych, częściowo zagłębionych, wbudowanych lub dobudowanych do budynku.

Kolejno organ podał, że przyjęty w § 15 ust. 9 i 10 m.p.z.p. wymóg podyktowany jest polityką miasta i wynika z § 1 ust. 1 i 2 oraz § 5 Zarządzenia nr 11552/23 Prezydenta W. z dnia 17 października 2023 r. w sprawie gospodarowania wodami opadowymi (zmienionego zarządzeniem nr 1743/25 Prezydenta W. z dnia 24 stycznia 2025 r.). Odnosząc się do zasugerowania przez Stronę skarżącą możliwego konfliktu przywołanych zapisów z dotychczasowym sposobem gospodarowania wodami opadowymi na terenie nieruchomości, co mogłoby skutkować koniecznością poniesienia przez Stronę dodatkowych nakładów, wyjaśniono, że zgodność rozwiązań inwestycyjnych z zapisami planu miejscowego nie jest określana "wstecz". W razie ewentualnej sprzeczności rozwiązania istniejącego przed uchwaleniem planu przewidywanym w planie, możliwe jest jego dalsze funkcjonowanie do momentu zmiany zagospodarowania terenu (art. 35 u.p.z.p.). Przywołane przez Skarżącą rozwiązanie dotyczące odprowadzania wód opadowych z jej nieruchomości do przyległego basenu portowego, nie jest nadto wykluczane przez cyt. zapisy, które dopuszczają odprowadzenie wód opadowych do "zbiorników wodnych" w przypadku, gdy alternatywne rozwiązanie nie byłoby możliwe.

Wobec § 18 ust. 1 i 2 organ podkreślił, że nieruchomości oznaczone w decyzji lokalizacyjnej z 2019 r., zlokalizowane są na terenach U-P, tymczasem wskazane zapisy m.p.z.p. odnoszą się do terenu [...]U, który nie obejmuje żadnej ze wskazanych w tej decyzji działek. Zgodnie zaś ze Studium, zabudowa mieszkaniowa jest jednym z dopuszczonych przeznaczeń dla całego obszaru, obejmującego także znaczną część osiedla K. - nie odnosi się do każdej działki usytuowanej w tej jednostce, tym bardziej w przypadku, gdy stoi to w sprzeczności z uwarunkowaniami panującymi na danym terenie. Natomiast wartość wskaźnika powierzchni zabudowy dla wskazanego obszaru została określona mając na uwadze, iż jest to teren o łącznej pow. 0,34 ha, na którym posadowione są trzy budynki istniejące o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 911 m2, z czego dwa z nich ujęte są w rejestrze zabytków (budynki zarządu Portu oraz portierni o łącznej powierzchni zabudowy równej 858 m2.). Mając na uwadze relację powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu, wzajemne usytuowanie budynków, oraz ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym wymóg zachowania odległości zabudowy od terenów kolejowych, wynikający z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 697 ze zm.), nie było celowym wyznaczenie udziału powierzchni zabudowy większego niż przyjęta wartość 28%. Wreszcie, zdaniem organu, przyjęty dla terenu [...]U wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej stanowi "przedłużenie" regulagcji, odzwierciedlające utrzymanie istniejącego zagospodarowania, w tym zieleni towarzyszącej zabytkowej zabudowie, oznaczonej na rysunku planu jako strefa zieleni. Przyjęta wartość 40% nie stoi w sprzeczności z maksymalną wartością udziału powierzchni zabudowy równą 28%, umożliwiając przekształcenie i utwardzenie do 32% działki budowlanej - przy czym należy zauważyć, że realizacja miejsc postojowych jest możliwa z wykorzystaniem materiałów spełniających wymagania dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem organu, przywołana przez Stronę wartość udziału powierzchni biologicznie czynnej równa 25% jest wartością zaczerpniętą z decyzji o warunkach zabudowy nr 4966/2019, której ustalenia nie obejmowały przedmiotowego terenu. Dalsze zapisy dotyczące "minimalnego udziału nawierzchni ziemnej urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych lub pokrytej ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych" oraz minimalnego udziału wspomnianej nawierzchni w granicach strefy zieleni wskazanej na rysunku planu pozostają spójne z przyjętymi parametrami zabudowy.

Zdaniem organu nie zachodzi też wskazana przez Skarżącą sprzeczność § 18 ust. 3 pkt 11 lit. b z § 18 ust. 2 pkt 4 uchwały określającym wymaganą liczbą stanowisk postojowych. Zapis "nie dopuszcza się stanowisk postojowych" odnosi się bowiem wyłącznie do strefy zieleni wyznaczonej na rysunku planu miejscowego. Należy go czytać razem z nadrzędnym pkt 11. Faktycznie wyklucza się więc sytuowanie miejsc postojowych tylko na obszarze o powierzchni około 230 m2, stanowiącym obecnie niewielki zieleniec, na którym znajduje się dąb wskazany w postanowieniu nr 942/2024 DWKZ za dnia 6 grudnia 2024 r. jako konieczny do objęcia ochroną.

Odpowiadając na podniesioną w skardze sprzeczność § 19 ust. 1 m.p.z.p. ze Studium, poprzez nieuwzględnienie funkcji mieszkaniowej dla terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem [...]U-P, wskazano, że przywołany przez Stronę jako dopuszczenie funkcji mieszkaniowej teren oznaczony w Studium jako P[...] jest wyznaczony na rysunku nr [...] załączonym do przedmiotowego dokumentu. Rysunek ten dotyczy zalecanej maksymalnej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy dla poszczególnych przeznaczeń w obrębie jednostki. Nie oznacza on dopuszczenia danego przeznaczenia na całym jej obszarze, ani nawet nie obejmuje wskazanego przez Skarżącą terenu, który znajduje się w strefie wskaźnikowej oznaczonej symbolem P[...], co widać na załączniku graficznym nr [...]. Skarżąca zatem błędnie wywodzi, iż określenie w jednostce [...] K. wskaźnika zalecanego udziału powierzchni zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jest jednoznaczne z dopuszczeniem tejże funkcji dla całej jednostki, w tym na terenie wyznaczonym w planie jako [...]U-P. Zgodnie z wyjaśnieniem - na obszarze przeznaczeń IS (Studium) brak jest możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej.

Dalej, w ocenie organu, maksymalny udział powierzchni zabudowy dla terenu [...]U-P stanowi zalecenie i nie jest obligatoryjny dla stwierdzenia, że plan nie narusza Studium. Czynnikami decydującymi są uwarunkowania poszczególnych terenów w szczególności wymagania ochrony konserwatorskiej, w oparciu, o które kształtowano możliwości rozbudowy i odbudowy zabudowy historycznej oraz sytuowania nowych budynków. W niniejszej sprawie organ uwzględnić musiał wnioski DWKZ z 25 stycznia 2023. Dopuszcza on możliwość uzupełnienia układu przestrzennego portu i zabudowy o "nowe elementy infrastruktury, obiekty kubaturowe i zieleń, o ile posłuży to rewaloryzacji Portu M., nie zdominuje historycznej infrastruktury i nie zatrze układu przestrzennego przemysłowego założenia". Jako możliwe miejsca wprowadzenia zabudowy wskazano zachodnią stronę spichlerza oraz zachodnią stronę magazynu [...]. Jednocześnie nie dopuszczono dogęszczenia wschodniej części zespołu portu (zakazując zabudowy na wcześniej omawianej działce nr [...]) oraz południowej strony ciągu zabudowy wyznaczanego przez dawny magazyn [...]. Oznacza to, że dopuszczenie dalszej zabudowy na południe od magazynu [...], położonego na terenie 3-[...], w wydzieleniu wewnętrznym (D) - a więc dopuszczenie nowej zabudowy na terenie [...]P-KKK - byłoby sprzeczne z postulatami DWKZ i skutkowałaby odmową uzgodnienia projektu planu. Mając to na względzie, dla terenu [...]P-KKK przyjęto przeznaczenie umożliwiające prowadzenie na nim działalności zbliżonej do dotychczasowej, bez konieczności wprowadzania zabudowy sprzecznej z wnioskami organu konserwatorskiego, bazując o przyjęte wartości wskaźników zabudowy dla zabudowy istniejącej.

Przywołane postulaty wpłynęły również na możliwości kształtowania zabudowy na terenie oznaczonym jako [...]PR, na którym w stanie istniejącym znajduje się pojedynczy budynek o niewielkiej powierzchni zabudowy, nie stanowiący zabytku, oraz wykazana w gminnej ewidencji zabytków suwnica pomostowa, której dotyczył jeden z wniosków Konserwatora. Mając na uwadze powyższe, a także usytuowanie wskazanego terenu w otoczeniu wód powierzchniowych od strony północnej, zachodniej i południowej oraz wystąpienie dla wskazanego terenu znaczącego ograniczenia dostępności komunikacyjnej w postaci przebiegu odcinka projektowanej w Studium drogi [...] - Łącznika P., należało ograniczyć zagospodarowanie wskazanego terenu do terenu nabrzeża portowego.

Dalej, organ podniósł, że celem zapewnienia zgodności ustaleń dla terenów [...]U-P, [...]U-P, [...]U-P z wnioskami organu konserwatorskiego, przyjęte wskaźniki oraz wytyczone nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy zaprojektowano w sposób zgodny ze stanem istniejącym, na co wskazuje też Skarżąca - w tym zgodnie z wydanymi pozwoleniami na budowę.

W nawiązaniu do wszystkich zarzutów Strony dot. ograniczenia możliwości zabudowy i kwestionujących wartości wskaźników podano, że w trakcie procedury planistycznej rozważano rozwiązania alternatywne, na przykład dopuszczenie dodatkowych linii zabudowy obejmujących zabudowę niehistoryczną na dz. Ew., nr [...], czy też inne wskaźniki dotyczący maksymalnej wysokości zabudowy dla terenów U-P. Projekt planu w takiej wersji został przekazany do uzgodnień w dniu 15 listopada 2024 r. (stanowi ona załącznik nr 9) i nie uzyskał uzgodnienia DWKZ (odmowa uzgodnienia w załączonej dokumentacji). W efekcie wprowadzono wymagane przez organ konserwatorski zmiany, m. in. ograniczenia wysokości na wskazanych terenach czy wyznaczenie dodatkowych stref zieleni.

Wreszcie organ wskazał, że wykluczenie podanych przeznaczeń w klasie "teren usług", zawartych w § 20 i 21 m.p.z.p., dokonano mając na względzie przede wszystkim uwarunkowania wynikające z zagospodarowania terenów sąsiednich, a mianowicie kontynuację funkcjonowania składowiska węgla znajdującego się na sąsiednich terenach [...]P, [...]P i [...]P (częściowo). Z uwagi na emisję pyłów, hałasu pochodzącego z pracy maszyn i pojazdów obsługujących skład oraz obecność przestrzeni zagrożonych wybuchem, w m.p.z.p. odstąpiono od dopuszczania przeznaczeń wrażliwych na opisane uwarunkowania, chyba że stanowiły one stan istniejący, jak w przypadku funkcji biurowej uwzględnionej z racji wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, nawiązując do argumentów Strony dot. ustaleń decyzji lokalizacyjnej oraz przyjętych wskaźników co do miejsc parkingowych, że procedura planistyczna a wydanie decyzji o warunkach zabudowy różni się.

Dalej organ wskazał, iż przyjęte w § 25 ust. 1, § 26 ust. 1 i § 27 ust. 1 przeznaczenie jest zgodne ze Studium. Natomiast co do lokalizacji i parametrów ulic zbiorczych wyjaśnił, że projektowane tereny dróg klasy zbiorczej (z wyłączeniem terenu [...]KDZ, odpowiadającego drodze istniejącej - ulicy [...]) stanowią realizację ustaleń Studium, a mianowicie wyznaczonej w nim ulicy układu uzupełniającego o symbolu [...] - Łącznik P. Odpowiadając na zarzut, że teren objęty planem nie wymaga skomunikowania drogą o tak wysokich parametrach, podano, że droga ta ma zapewniać połączenie ponadlokalne, nie tylko z terenem Portu, lecz pomiędzy osiedlami K. i S. Łączy ona ulicę [...] z [...] oznaczoną w Studium symbolem [...], stanowiącą ulicę układu podstawowego dla miasta. Przyjęte na terenach [...]KDZ, [...]KDZ i [...]KDZ parametry odzwierciedlają to założenie oraz korespondują z odcinkami Łącznika P. wyznaczonymi w innych obowiązujących planach miejscowych. Przeniesienie przebiegu ww. drogi z dokumentu Studium do m.p.z.p stanowi element wymagany i konieczny, aby zostały spełnione warunki zgodności obu dokumentów - gdyż istnienie układu podstawowego i układu uzupełniającego ulic (którego element stanowi Łącznik P.) określono formą nakazu.

Wreszcie organ podniósł, że układ drogowy na terenie Portu projektowano uwzględniając charakter ruchu istniejącego oraz możliwego do spowodowania wskutek realizacji ustaleń m.p.z.p. Przytoczony w skardze teren drogi wewnętrznej [...]KR błędnie został wskazany jako służący obsłudze wyłącznie terenu należącego do M. Droga ta służy obsłudze także terenów należących do Skarżącej, tj. [...]U-P oraz terenu [...]P - składowiska węgla. Ma zatem znaczenie w systemie drogowym, czego świadomość ma strona Skarżąca. Względem tej drogi oraz drogi oznaczonej symbolem [...]KR ma ustanowioną bezterminową służebność przejazdu. Szerokość drogi uwzględnia także znajdujące się na jej obrzeżu cenne szpalery drzew, które zostały oznaczone na rysunku m.p.z.p. Jednocześnie określony w m.p.z.p przebieg drogi odzwierciedla historyczny układ drogowy Portu i jest elementem zagospodarowania wskazanym przez organ konserwatorski jako obligatoryjny do utrzymania.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 lutego 2026 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie na podstawie art. 104 p.p.s.a. złożyła pismo stanowiące załącznik do protokołu, zawierające wniosek dowodowy, który Sąd uwzględnił. W piśmie tym zarzuciła brak wskazania przez organ jakichkolwiek argumentów w zakresie zasadności przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem PR oraz zakwestionowała prawidłowość stanowiska DWKZ w zakresie przyjętej ochrony konserwatorskiej. Na pytanie Sądu pełnomocnik doprecyzowała, że zaskarża miejscowy plan w zakresie przeznaczenia i wskaźników zabudowy określonych szczegółowo w uzasadnieniu skargi, wskazując na swój interes prawny w zakresie władania oznaczonymi w skardze nieruchomościami.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko w sprawie, zawarte uprzednio w odpowiedzi na skargę.

Po zamknięciu rozprawy pełnomocnik Skarżącej przedłożyła pismo oznaczone jako załącznik do protokołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nadto, w przypadku aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy również uwzględniać brzmienie, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2025 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz rzeki O. we W.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: u.s.g.), obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd ustalił, że Skarżąca jest

właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, objętych zaskarżonym planem, działek gruntu o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nr [...], nr [...], nr [...] (AM-[...], obręb K.). W jej ocenie zaskarżone regulacje w zakresie przeznaczenia oraz przyjętych parametrów zabudowy, ograniczają możliwość realizacji, przysługujących, w związku z posiadanym tytułem, praw gdyż nie jest ona aktualnie w stanie zagospodarować nieruchomości przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału inwestycyjnego oraz w świetle posiadanych zamiarów, wyrażających się chociażby w uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia 18 października 2019 r. i wystąpienia z nowym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w części parteru i garażami podziemnymi oraz jednego budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach numer: [...],[...], [...], [...] oraz części działek o numerach: [...],[...],[...],[...], AR-[...], obręb K.

W ocenie Sądu, rację należy przyznać Spółce, że podejmując zaskarżoną uchwałę i przez to wprowadzając zmianę w zagospodarowaniu nieruchomości pozostających w jej władaniu, Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu, Skarżąca była uprawniona do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez przyjęte w nim regulacje względem przywołanych w skardze nieruchomości - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego, które w swym zakresie zbliżone jest do prawa własności. W orzecznictwie zaś sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16).

Pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie, w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi oscylujących w istocie wokół przekroczenia granic władztwa planistycznego, co wiązało się z obowiązkiem Sądu oceny, czy Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę w kwestionowanej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Co istotne – w judykaturze przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia).

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20). Wymaga ich wyważenia.

Zdaniem Sądu, w realiach badanej sprawy, powyższe uwarunkowania prawne zostały należycie uwzględnione w toku procedury planistycznej. Lokalny prawodawca nie tylko zidentyfikował interes prywatny oraz interes ogólny, ale również następnie dokonał ich wyważenia wskazując na ratio podjęcia procedury planistycznej względem niniejszego terenu, które wymagało wprowadzenia regulacji i ustaleń dot. zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania niniejszego terenu o powierzchni 53,64 ha. Wskazano, jak to też podkreśliła Skarżąca, że celem planu jest wprowadzenie regulacji i ustaleń dotyczących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które umożliwią wykreowanie spójnego i kompletnego założenia urbanistycznego. Pozwoli to zabezpieczyć wartościowe elementy industrialnego założenia przed presją inwestycyjną związaną z wnioskami o wydanie decyzji lokalizacyjnej, których przedmiot stanowiła zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wskazano także na przedstawienie koncepcji całkowitego przekształcenia obszaru Portu M. na teren mieszkaniowo-usługowy, jednakże nie uwzględnia ona, że znaczna część obszaru objętego planem stanowi obecnie teren infrastruktury kluczowej dla zaopatrzenia miasta w ciepło i energię elektryczną. Znajdujący się w północnej części portu skład węgla o powierzchni około 9-10 ha, wraz z, częściowo wyniesionym nad poziom terenu, taśmociągiem służącym do transportu paliwa do E. stanowią bowiem istotne ograniczenie dla możliwości lokalizowania w sąsiedztwie zabudowy przeznaczonej na pobyt stały oraz pod inne funkcje wrażliwe, takie jak edukacja lub usługi zdrowia i pomocy społecznej, zarówno z uwagi na uciążliwość - hałas i zapylenie, jak i ze względu na zagrożenie wybuchem.

W ocenie Sądu, przywołane motywy, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogą być uznane za przekraczające władztwo planistyczne. Za takie nie można, wbrew twierdzeniom Spółki, uznać odwołania się przez organ do potrzeby zagospodarowania tegoż terenu w drodze m.p.z.p. wobec zamiarów inwestycyjnych uzewnętrznianych przez wystąpienie z wnioskiem o wydania decyzji lokalizacyjnych czy przedłożenie koncepcji przekształcenia tej części w zabudowę mieszkaniowo-usługową, które określono mianem "presji inwestycyjnej". Nadto, z punktu widzenia prawidłowości uchwalania planu, okolicznością idyferentną jest to, że obszar objęty planem i wynoszący ponad 50h, pozostaje we władaniu zaledwie 3 podmiotów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Gmina bezsprzecznie posiada kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Tym samym Gmina miała w niniejszej sprawie pełne prawo do tego aby przeznaczenie określonego przez nią terenu, a mieszczącego się w jej granicach administracyjnych kształtować właśnie w oparciu o akt prawa miejscowego jakim jest m.p.z.p. Jak bowiem zauważył, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 985/24), zasadą wynikającą z przepisów u.p.z.p. pozostaje przy tym, że podstawowym aktem planistycznym, który kształtuje prawa i obowiązki właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie gminy pozostaje plan miejscowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), a jedynie w drodze wyjątku, gdy nie został on uchwalony, zagospodarowanie nieruchomości jest dopuszczalne w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Przemawia za tym również konstrukcja prawna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., która daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej podstawę prawną do zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Kompetencję tę należy zatem rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to za usprawiedliwione uznano przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. II OSK 2686/15).

Dalej Sąd też uznał, że w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego było przyjęcie zakwestionowanych przez Skarżącą przeznaczeń i przyjętych parametrów zabudowy, w tym zaaprobowanie zabudowy zabezpieczającej jej industrialny charakter, który to konsekwentnie jest od 30 lat w tym obszarze aprobowany. Sama zaś Spółka miała świadomość takich założeń planistycznych. Stąd nie można uznać za przekroczenie władztwa planistycznego przyjętego przeznaczenia, które odbiega od zamiarów inwestycyjnych Strony.

W kontekście powyższego trzeba zatem wskazać, że zaskarżoną uchwałą określono przeznaczenie terenu, który jest szczególny w swym charakterze, co wymagało wyważenia i skutecznej ochrony różnych wartości – od interesu publicznego w zapewnieniu dostaw ciepła dla miasta W., przez ochronę konserwatorską i industrialny i portowy charakter tej części miasta, dalej przez otoczenie rzeki O., sąsiedztwo linii kolejowej i E. – do potrzeby ochrony interesu prywatnego utożsamianego z prawem do zabudowy przez podmioty, we władaniu których pozostaje. Jak bowiem wskazały obie strony sporu obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym o powierzchni ok. 53,64 ha położony jest w centrum W. W jego zachodniej, południowej i centralnej części dominują wody powierzchniowe - rzeka O. oraz basen stanowiący część zespołu Portu M., wraz z otaczającą go zabudową, w tym wpisanymi do rejestru zabytków: spichlerzem, magazynem [...] i magazynem drobnicy. Część zespołu wpisanego do rejestru zabytków stanowią także budynki zarządu portu i portierni zlokalizowane przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...], na wschodnim skraju obszaru objętego planem. Spichlerz i magazyn drobnicy są wraz z sąsiadującym elewatorem, w trakcie odbudowy i przebudowy do funkcji biurowej. Tereny sąsiadujące ze wspomnianymi budynkami od północy stanowią obecnie skład węgla dla potrzeb E., której kompleks znajduje się poza granicami obszaru objętego planem. Surowiec dostarczany jest taśmociągiem, we wschodniej części obszaru wyniesionym nad poziom terenu - przebiegającym nad terenem portu oraz terenami kolejowymi. W zachodniej części obszaru znajdują się tereny M. - zabytkowy kompleks przepompowni ścieków oraz urządzenia związane z gospodarką ściekową, w tym kolektory. W sąsiedztwie kompleksu znajduje się też parterowy budynek biurowy - siedziba Zakładu T. - Państwowego Instytutu Badawczego oraz zabytkowy dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, będący w trakcie wysiedlenia. Tereny położone za kompleksem M. są niezagospodarowane, porośnięte zielenią łąkową i częściowo zadrzewione. W południowej części obszaru, znajdują się tereny kolejowe obejmujące linię kolejową nr [...] oraz bocznice. Nadto z przedłożonych akt wynika, że na całym obszarze planu wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej, przedmiotem ochrony w ww. strefie jest historyczny układ przestrzenny K. i Portu M., ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ochronie podlegają budynki w zespole Portu M. oraz sam zespół Portu M. W przypadku Spółki, wskazane w skardze działki ewidencyjne zawierają się w granicach wpisanego do gminnej ewidencji zabytków historycznego układu urbanistycznego dzielnicy K. we W. Ponadto nieruchomości Skarżącej (wyłączając działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] i północną część dz. nr [...] - łączna powierzchnia wynosi [...] ha) zawierają się w granicach wpisanego do gminnej ewidencji zabytków zespołu Portu M. o powierzchni ok. 17,62 ha, stanowiąc ok. 72% powierzchni tego zespołu. Wszystkie budynki tworzące historyczny układ - w tym pięć budynków wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 czerwca 2010 r. stanowią własność Skarżącej.

Wobec powyższych uwarunkowań elementem niezbędnym dla prawidłowego uchwalenia planu było nie tylko optymalne wyważenia chronionych wartości, ale również dochowanie trybu planistycznego. Ten z kolei wymagało m.in. uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12, ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy, uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części.

Organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień, poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2012 r., II SA/Wr 910/11). Wynika to z tego, że przyjęte na gruncie u.p.z.p. współdziałanie organu planistycznego z organem konserwatorskim stanowi uzgodnienie przez co treść stanowiska zajętego w tej formie wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Stąd nie mogły zostać uwzględnione te zawarte w skardze, jak również przedłożonym jako załącznik do protokołu piśmie, zarzuty wskazujące na nieprawidłowe kierowanie się przez Radę Miejska W. stanowiskiem DWKZ. Samo zaś objęcie ochroną konserwatorską historycznego układu przestrzennego K. i Portu M. w gminnej ewidencji zabytków i Portu M. czy ujęcie w niej zespołu Portu M. nie może być kwestionowane w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie też w tym postępowaniu nie może być kwestionowany wpis do rejestru zabytków konkretnych budynków. Sam zaś plan mijescowy stanowi formę ochrony zabytków, przez co zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w jego treści określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury. Nadto, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 590/15) również w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może, a nawet ma obowiązek, uwzględnić ochronę zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się zaś do poszczególnych, zaskarżonych regulacji, których zakres został dopercyzowany przez pełnomocnika na rozprawie, a które dotyczą przeznaczenia i wskaźników zabudowy określonych szczegółowo w uzasadnieniu skargi, należy zauważyć, że pierwszy z nich dotyczy § 2 pkt 2 m.p.z.p., zgodnie z którym nieprzekraczalna linia zabudowy – to linia ograniczająca fragment terenu, na wyłącznie którym dopuszcza się budynki oraz określone w ustaleniach planu miejscowego budowle; linia ta nie dotyczy części obiektów budowlanych znajdujących się w całości pod poziomem terenu, balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, elementów odwodnienia, elementów wystroju elewacji, schodów prowadzących do budynków, pochylni i innych podobnych elementów budynków, których zasięg może być ograniczony w ustaleniach planu miejscowego. Zdaniem Spółki na rysunku planu oznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, która omija jej działki nr [...] i [...] przez co zostaje pozbawiona możliwości zabudowy poza wydzieleniami A i B oraz miejscami obrysowanymi nieprzekraczalną linią zabudowy na działkach: nr [...],[...] (teren [...]P), nr [...] (teren [...]U-P, [...]U-) i na działce [...] (teren [...]U-P).

W ocenie Sądu przyjęta definicja nie narusza przepisów rangi ustawowej, a jej zamieszczenie w akcie planistycznym nie przekracza granic upoważnienia ustawowego. Ponadto, w ocenie Sądu organ wskazał z jakich powodów na terenie nieruchomości nr [...] i [...] jej nie ustalił wywodząc, że nieruchomości te stanowią obecnie niezabudowany pas o zmiennej szerokości, oddzielający istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, styczną z granicą obszaru objętego m.p.z.p., od taśmociągu transportującego węgiel do E., oznaczonego na rysunku m.p.z.p. jako korytarz infrastruktury technicznej. Urządzenie to stanowi nie tylko źródło hałasu przemysłowego, ale też jest źródłem zagrożenia wybuchem. Stąd zasadnie wskazał organ, że usytuowanie zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie taśmociągu z racji generowanych przez niego hałasów oraz ewentualnego zagrożenia wybuchem jest wykluczone. Z kolei dopuszczenie na tym terenie, który od wschodu sąsiaduje z zabudową mieszkaniową mogłoby w sposób negatywny oddziaływać na tę ostatnią. Wreszcie, nie można tracić z pola widzenia stanowiska DWKZ, który w toku procedury planistycznej wskazał na potrzebę zachowanie osi widokowych i zróżnicowania skali budynków oraz o niedopuszczanie do zagęszczenia wschodniej części zespołu portu, w szczególności wskazując działkę nr [...] jako objętą zakazem sytuowania zabudowy kubaturowej. Dopuścił możliwość uzupełnienia układu przestrzennego portu o nową zabudowę, po zachodniej stronie spichlerza oraz magazynu [...] - pod warunkiem, że nie zdominuje historycznej infrastruktury i układu przestrzennego oraz uwzględni historyczne plany i tendencje. Możliwość tę uwzględnił organ wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr [...] (wydzielenie A, teren [...]U-P), pozwalające na realizację nowych budynków usługowych lub produkcyjnych odpowiadających położeniem i gabarytami zlikwidowanej zabudowie historycznej. Nową zabudowę o parametrach spełniających wymagania konserwatorskie dopuszczono także na innych działkach należących do Skarżącej, tj.: nr [...], nr [...] i nr [...].

Sąd nie znalazł także podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 14 pkt 2, 4 i 5 m.p.z.p. Pierwszy z nich dopuszcza drogi wewnętrzne wyłącznie o szerokości pasa drogowego nie mniejszej niż 8m. Drugi określa ilość miejsc postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Zgodnie natomiast z § 14 pkt 5 "nie dopuszcza się garaży indywidualnych i wolnostojących wielopoziomowych nadziemnych". Zdaniem Sądu przyjęte regulacje mieszczą się granicach przyznanego lokalnemu prawodawcy uprawnienia do ustalania w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a nadto obowiązku wskazania minimalnej liczby i sposobu realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W zakresie realizacji tychże wymogów plan powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom z uwzględnieniem ich charakteru. Stąd, zważywszy na przemysłowo-usługowy charakter terenu, objętego planem, a nadto uwzgledniając, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, pojęcie pasa drogowego i drogi obejmuje nie tylko przestrzeń ruchu pojazdów samochodowych, ale całość, obejmującą także m. in. ruch pieszy, nie można czynić zarzutu organowi, co do przyjętej szerokości drogi. Nie jest ona sprzeczna z regulacjami ustawowymi, a nadto jest uzasadniona okolicznościami faktycznymi. Sam zaś wymóg zabezpieczenia miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową odpowiada brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i jak słusznie wskazał organ dotyczy udziału stanowisk postojowych przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową wśród wszystkich stanowisk postojowych. Nie ma on wpływu na przytoczony przez Skarżącą wskaźnik wymaganej ilości miejsc parkingowych dla poszczególnych przeznaczeń zaczerpnięty z decyzji o warunkach zabudowy, gdyż określa konieczność przeznaczenia na wskazany cel części z miejsc realizowanych na podstawie przywołanego wskaźnika, nie zaś konieczność wykonania miejsc dodatkowych, ponad wskaźnik.

Sąd nie znalazł również podstaw do wyeliminowania regulacji dot. ograniczeń w zakresie formy garaży uznając, iż organ przedstawił w tym zakresie wyjaśnienia leżący u podstaw tegoż postanowienia, a dotyczące szczególnego, przemysłowego charakteru objętej planem przestrzeni z jednej strony, a z drugiej potrzeby ochrony historycznego układu urbanistycznego w kontekście wykluczenia formy wolnostojącej wielopoziomowej nadziemnej. Wpisanie bowiem do ewidencji układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania kompozycji przestrzennej. Oznacza m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowania gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych. Nadto, w ocenie Sądu nie można podzielić twierdzeń Skarżącej, iż samo wykluczanie tych dwóch form dla garaży będzie jednocześnie skutkowało wykluczeniem komunikacyjnym tejże części miasta. Uchwała pozwala na lokalizację chociażby garaży jedno i wielopoziomowych podziemnych, częściowo zagłębionych, wbudowanych lub dobudowanych do budynku, czy też parkingów terenowych, co też słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę.

Sąd nie dostrzegł również podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 15 ust. 9 i 10 m.p.z.p. dot. odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Samo ich podjęcie wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza obowiązku dostosowania istniejących i użytkowanych rozwiązań w zakresie istniejącego, aktualnego zagospodarowania terenu. Stąd zarzut co do konieczności poniesienia nakładów tu i teraz jest chybiony. Nadto również sama Spółka poza przywołanym aspektem finansowym nie wskazała w jaki sposób zakwestionowane uregulowania naruszają porządek prawny, a tylko wówczas dopuszczalne jest wyeliminowanie normy z obrotu prawnego.

W zakresie zakwestionowanych regulacji dot. terenu oznaczonego symbolem [...]U, a zawartych w § 18 m.p.z.p. trzeba przede wszystkim dostrzec, iż przyjęte tu przeznaczenie, tj. teren usług z jednoczesnym wykluczeniem usług: handlu hurtowego, handlu wielkopowierzchniowego, turystyki, gastronomii, zdrowia i pomocy społecznej oraz edukacji, są zgodne ze Studium. Stosownie do jego postanowień teren ten znajduje się na obszarze przeznaczeń MU - obszary mieszkaniowo-usługowe. Stąd zabudowa mieszkaniowa jest jednym z dopuszczalnych przeznaczeń całego obszaru objętego w Studium tym symbolem. Postanowień tych nie można zaś rozumieć, iż wymagają one dla każdej działki usytuowanej w tej jednostce każdorazowego przyjęcia zabudowy mieszkaniowej. Stąd ograniczenie się w m.p.z.p w tym przypadku wyłącznie do zabudowy usługowej nie może być traktowane jako niezgodne z przeznaczeniem określonym w Studium. Pomiędzy bowiem ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu odmienne od wskazanego w studium. Taka zaś sytuacja w realiach badanej sprawy nie ma miejsca.

W kontekście zaś przyjętych w ust. 2 § 18 wyłączeń wskazać należy, iż organ wskazał powody, z jakich to nastąpiło. Wyjaśnił bowiem, że dla terenu [...]U, obejmującego należące do Spółki działki nr [...], [...], [...] i [...], dopuszczono podobny zakres przeznaczeń usługowych, co dla terenów [...]U-P, [...]U-P i [...]U-P, uwzględniając dodatkowo usługi nauki oraz usługi kultu religijnego, oraz dopuszczając handel detaliczny zamiast handlu hurtowego, z uwagi na parametry istniejącej i dopuszczanej zabudowy oraz lokalizację terenu poza zespołem przemysłowym, w sąsiedztwie tkanki miejskiej. Samo zaś ograniczenie podyktowane było tym, iż teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] - linii o znaczeniu państwowym, ze średniodobowym natężeniem ruchu sięgającym 152 pociągów, w tym 42 pociągów towarowych. Mając zatem na względzie znaczne natężenie ruchu kolejowego przekładające się na zwiększone emisje hałasu, położenie historycznej zabudowy w odległości nawet 10 m od granicy terenu kolejowego, oraz prowadzonych inwestycji związanych ze zwiększeniem przepustowości sąsiadującej linii kolejowej, w projekcie planu odstąpiono od lokalizowania na terenie [...]U przeznaczeń wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - szpitali i domów pomocy społecznej (usług zdrowia i pomocy społecznej), czy też budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (usług turystyki, usług edukacji). Mając na względzie powyższe oraz dodatkowo występujący hałas drogowy i tramwajowy (z pobliskiej ul. [...]) czy też możliwość utrzymania się ruchu pojazdów ciężarowych na terenie [...]KDD (w związku z dalszym dopuszczeniem funkcji produkcyjnych na terenie Portu M.), odstąpiono od dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie [...]U. Wskazano także, że wymieniony teren jest jednym z najbliższych w relacji do zakładu zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wskazanego w opinii nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. - Zespołu E. S.A. przy ul. [...], [...] W. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczącym wymagań związanych z ochroną środowiska w planie miejscowym, wielorodzinne budynki mieszkalne, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, lokalizuje się w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

Wobec przywołanych wyjaśnień nie można uznać, iż przyjęte przez lokalnego prawodawcę ograniczenia zostały przyjęte z przkeroczeniem władztwa planistycznego. Oczywiście – jak już wspomniano - przysługujące gminie władztwo planistyczne jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności, jednakże trzeba też nadmienić, że zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego. Stąd gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Gmina sprawując władztwo planistyczne, winna więc mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności są konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego, lub ochrona środowiska, co w niniejszej sprawie miło miejsce. Nie sposób też przyjąć, iż podejmując zaskarżone w tym zakresie postanowienia planu, względem nieruchomości Spółki, lokalny prawodawca dokonał różnicowania sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy czy też wykorzystał ustawowe upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem, niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji, czy też działał w sposób nieproporcjonalny, dowolny i arbitralny. Przeciwnie – w ramach uprawnienia do kształtowania gminną przestrzenią i wobec sąsiedztwa z terenami kolejowymi oraz uzasadnionej, w dacie uchwalenia planu, potrzeby także uwzględnienia terenu narażonego na niebezpieczeństwo poważnej awarii przyjął regulacje z jednej strony limitujące lokalizację nowej zabudowy, a z drugiej uwzględniając interes prywatny Spółki nie wykluczył jakiejkolwiek zabudowy, a tylko taką której nie dałoby się pogodzić z jednoczesną potrzeba ochrony interesu publicznego. Stąd nie można tu podzielić zarzutów skargi kontestujących prawidłowość przyjętego przeznaczenia.

W kontekście przyjętego sposobu zagospodarowania oznaczonego terenu, spójny z nimi jest, określony wskaźniki powierzchni zabudowy oraz wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej. Są one adekwatne w kontekście istniejącej zabudowy podlegającej ochronie oraz zachownia odległości zabudowy od terenów kolejowych. Korespondują z nimi także regulacje zawarte w § 18 ust. 3 pkt 10 i 11 m.p.z.p., normujące kwestie zagospodarowania przestrzennego nawierzchni ziemnej, stanowiącej co najmniej 30 % powierzchni działki budowlanej, a w strefie zielonej 75% jej powierzchni.

Zdaniem Sądu podzielić należy również twierdzenie organu, iż wbrew zarzutom skargi nie zachodzi sprzeczność między § 18 ust. 3 pkt 11 lit. b a § 18 ust. 4 pkt 2 i 3, określającym wymaganą liczbą stanowisk postojowych. Przyjęta bowiem regulacja "nie dopuszcza się stanowisk postojowych" odnosi się wyłącznie do strefy zieleni wyznaczonej na rysunku planu miejscowego - należy go czytać razem z nadrzędnym pkt 11. Faktycznie wyklucza się więc sytuowanie miejsc postojowych tylko na obszarze o powierzchni około 230 m2, stanowiącym obecnie niewielki zieleniec, na którym znajduje się wymagający ochrony dąb, na co zwrócił uwagę DWKZ.

Dalej trzeba wyjaśnić również, że określone w § 19 ust. 1 i 2 przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...]U-P, jest zgodne z tym przyjętym w Studium. Wbrew twierdzeniom Spółki obszar ten w Studium objęty jest symbolem IS - obszary specjalne, co jednoznacznie wynika z załącznika graficznego. Dla tego terenu w Studium dopuszczono wyłącznie klasy przeznaczenia: infrastruktura specjalna, usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, nauka, przemysł, infrastruktura i zieleń. Stąd nie sposób uznać, że przez przyjęcie w planie przeznaczenia usługi lub produkcja nie zachowano wymogu zgodności ze Studium. Na terenie oznaczonym w Studium symbolem IS brak jest zaś możliwości zabudowy mieszkaniowej.

W zakresie natomiast oznaczonego dla tego terenu wskaźnika zabudowy - nie więcej niż 18%, udziału powierzchni biologicznie czynnej co najmniej w wymiarze 30%, wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy - równego lub większego od 0 lecz nie większego niż 1,55, a nadto konieczności zapewnienia nawierzchni ziemnej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencje wód opadowych i roztopowych lub stanowiącej cieki lub zbiorniki wodne w wymiarze co najmniej 25% powierzchni działki budowlanej, jak też potrzeby ochrony szpalerów drzew, trzeba dostrzec, że podyktowane to było stanowiskiem DWKZ. Wskazał on bowiem na konieczność ochrony szpaleru drzew w zachowanym obrysie, a przede wszystkim na potrzebę ochrony historycznego układu funkcjonalno- przestrzennego, gęstości zabudowy, relacji widokowych i wskaźnikowych oraz terenów zielonych. Stąd wobec tak określonego stanowiska organu uzgadniającego i wiążącego jego charakteru nie można podzielić twierdzeń skargi, iż przyjęte rozwiązania są bezpodstawne. Oczywiście parametry te naruszają interes Spółki, jednakże znajdują swoje uzasadnienie w zasadzie proporcjonalności. Zdaniem Sądu uwzględniając położenie tegoż terenu w historycznym zespole zabudowy portowej rzeczą konieczną i niezbędną było tu uwzględnienie stanowiska konserwatora.

Odnośnie zaś ustalonych dla omawianego terenu w § 19 ust. 5 pkt 2-5 oraz podobnej regulacji, zawartej w § 20 ust. 5 pkt 2-5 m.p.z.p., ilości miejsc parkingowych i przywołanej w tym zakresie argumentacji Skarżącej należy zauważyć, iż ich określenie w sposób odmienny od wskazanych w decyzji lokalizacyjnej nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu i jest dopuszczalne w świetle obowiązujących norm prawnych.

Przyjęte z kolei przeznaczenie oraz parametry zabudowy dla terenu 2 U-P (§ 20 m.p.z.p.) znajdują swoje uzasadnienie również w tym, iż zlokalizowany jest on we wspomnianym już historycznym zespole zabudowy portowej, względem którego organ planistyczny musiał uwzględnić stanowisko DWKZ aby nie narazić się na zarzut istotnego naruszenia trybu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W tym zaś zakresie, jak już wspomniano, organ uzgadniający wskazał na możliwość uzupełnienia układu przestrzennego portu o nową zabudowę, po zachodniej stronie spichlerza oraz magazynu [...] - pod warunkiem, że nie zdominuje historycznej infrastruktury i układu przestrzennego oraz uwzględni historyczne plany i tendencje. Możliwość tę uwzględnił organ planistyczny wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy na należącej do Spółki działce nr [...] dopuszczając zabudowę w wydzieleniu A i pozwalając na realizację nowych budynków usługowych lub produkcyjnych odpowiadających położeniem i gabarytami zlikwidowanej zabudowie historycznej, co w konsekwencji musiało znaleźć swoje odzwierciedlenie w przyjętych w § 20 ust. 4 pkt 6-10 parametrach zabudowy.

Wreszcie, określone w § 21 ust. 1 i 2 m.p.z.p., przeznaczenie jako teren usługi produkcji z jednoczesnym wyłączeniem wskazanych w ust. 2 rodzajów usług nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania przestrzenne motywowane były przede wszystkim sąsiedztwem wspomnianego już taśmociągu i produkcyjnym charakterem sąsiadującego terenu od północy. Jak bowiem wskazał organ wykluczenia przeznaczeń zawierających się w klasie "teren usług" zawarte w § 20 i 21 dokonano mając na względzie przede wszystkim uwarunkowania wynikające z zagospodarowania terenów sąsiednich, a mianowicie kontynuację funkcjonowania składowiska węgla znajdującego się na sąsiednich terenach [...]P, [...]P i [...]P (częściowo). Z uwagi na emisję pyłów, hałasu pochodzącego z pracy maszyn i pojazdów obsługujących skład oraz obecność przestrzeni zagrożonych wybuchem, w m.p.z.p. odstąpiono od dopuszczania przeznaczeń wrażliwych na opisane uwarunkowania, chyba że stanowiły one stan istniejący, jak w przypadku funkcji biurowej, uwzględnionej z racji wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, wprowadzone ograniczenia znajdują swoje uzasadnienie. Nie mógł zaś przy tym zostać uwzględniony podniesiony w skardze zarzut co do tymczasowości funkcjonowania i użytkowania nieruchomości przez K. S.A. na potrzeby istniejącej elektrowni, zważywszy chociażby na złożony przez przywołaną Spółkę w toku procedury planistycznej wniosek z dnia 14 grudnia 2022 r. W jego treści wskazano na intencje zachowania prawa do korzystania z należącego do niej obszaru w dotychczasowy sposób, zgodnie z aktualnym sposobem zagospodarowania. Nadto wniesiono, aby w toku procedury planistycznej przy ustalaniu przeznaczeń terenów sąsiadujących z nieruchomościami oraz infrastrukturą K., uwzględnić mogące potencjalnie wystąpić zjawiska w postaci: zapylenia budynków, w szczególności tych sąsiadujących z hałdą węgla i żużlu (z największą intensywnością w porze suchej) oraz hałasu związanego z działalnością wykonywaną w Porcie M. (ruch kolejowy i samochodowy) oraz prace urządzeń (m.in. taśmociągi, dźwigi, suwnice, urządzenia wirujące, maszyny rozładunkowe). Wskazano na istnienie potencjalnej możliwości przekroczenia norm hałasu w porze dziennej i nocnej. Tym samym zasadnie wskazał organ, iż rzeczą konieczną przy kształtowaniu przeznaczenia niniejszego terenu było uwzględnienia wciąż aktualnej działalności na terenach należących do K. W przypadku zaś ustania części z czynników powodujących ograniczenia (na przykład faktycznej likwidacji składowiska węgla) możliwe będzie, na drodze kolejnej procedury planistycznej, umożliwienie dopuszczenia dalej idących przekształceń terenu, w tym przyjęcie szerszego zakresu dopuszczanych przeznaczeń.

Wreszcie, w ocenie Sądu, przyjęte w § 25 ust. 1 dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...]P, przeznaczenie produkcyjne, a w § 26 ust. 1 dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...]P-KKK przeznaczenie - teren produkcji lub komunikacji kolejowej, zaś w § 27 ust. 1 dla terenu oznaczonego symbolem [...]PR – przeznaczenie przemysłu portowego (zawiera część działki skarżącego [...]) jest zgodne ze Studium, w którym obszary te oznaczono jako IS - obszary specjalne, w tym obejmujące: infrastrukturę specjalną, infrastrukturę i przemysł. W tym miejscu, w zakresie kwestionowanego przez Spółkę przeznaczenia oznaczonego w planie terenu symbolem [...]PR - teren przemysłu portowego, należy zauważyć, że organ wskazał, jakie okoliczności przemawiały za tak uchwalonymi rozwiązaniami planistycznymi. Mianowicie wskazał, w udzielonej odpowiedzi na skargę, że za przyjęciem takiego przeznaczenia przemawiało samo usytuowanie z trzech stron w otoczeniu wód powierzchniowych, tj.: od strony północnej, zachodniej i południowej, a nadto jego oddzielenie od zabudowy od strony wschodniej poprzez konieczność zaprojektowania wynikającego ze Studium Łącznika P., co znaczenie ogranicza jego dostępność komunikacyjną. Wyjaśnił także, iż na terenie tym znajduje się pojedynczy budynek o niewielkiej powierzchni zabudowy, niestanowiący zabytku, oraz wykazana w gminnej ewidencji zabytków suwnica pomostowa. Niniejsze uwarunkowania uzasadniały przyjęcie tu przeznaczenia oznaczonego jako tereny przemysłu portowego, które z uwagi na brak odrębnej w planie definicji oraz zaniechanie doprecyzowania tegoż pojęcia w samej jednostce redakcyjnej § 27, oznacza dopuszczenie ogólnie rzecz ujmując szeroko rozumianej działalności w tym zakresie. Ponadto, za stwierdzeniem nieważności tejże regulacji, nie może przemawiać wyłącznie stanowisko strony, w ocenie której nastąpiło faktyczne odejście od przemysłu portowego tegoż terenu. Nadto również tenże pogląd budzi wątpliwości w kontekście innych twierdzeń samej Spółki podważających z kolei ustalenia dla bocznicy i estakady węglowej we wschodniej części planu. W treści skargi sama bowiem przyznała, że przez pewien czas dostawy węgla oraz wywóz odpadów powstałych w związku ze spalaniem odbywał się nie przez nieruchomości do niej należące, ale właśnie drogą wodną. Stąd przyjęcie przez lokalnego prawodawcę zakwestionowanego przeznaczenia nie przekracza, zdaniem Sądu, granic władztwa planistycznego.

Wreszcie, zdaniem Sądu przyjęte w § 28 ust. 1 i § 30 ust. 1 m.p.z.p. przeznaczenie terenu [...]KDZ i [...]KDZ - tereny dróg zbiorczych stanowią - jak wskazał organ - realizację ustaleń Studium, a mianowicie wspomnianej już, wyznaczonej w nim ulicy układu uzupełniającego o symbolu [...] - Łącznik P. Odpowiadając na zarzuty, że teren objęty planem nie wymaga skomunikowania z drogą o tak wysokich parametrach, powtórzyć trzeba za organem, że droga ta ma zapewniać połączenie ponadlokalne, nie tylko z terenem Portu, lecz pomiędzy osiedlami K. i S. Łączy ona ulicę [...] z [...], oznaczoną w Studium symbolem [...], stanowiącą ulicę układu podstawowego dla miasta. Przyjęte na terenach [...]KDZ, [...]KDZ i [...]KDZ parametry odzwierciedlają to założenie oraz korespondują z odcinkami Łącznika P. wyznaczonymi w innych obowiązujących planach miejscowych, wskazanych w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie przeniesienie przebiegu ww. drogi z dokumentu Studium do m.p.z.p stanowi element wymagany i konieczny, aby zostały spełnione warunki zgodności obu dokumentów - gdyż istnienie układu podstawowego i układu uzupełniającego ulic (którego element stanowi Łącznik P.) określono w Studium formą nakazu.

W kwestii zaś zarzutu nadmiernej szerokości dróg wewnętrznych [...]KR (§ 34 ust. 2 pkt 1), [...]Kr (§ 35 ust. 3 pkt 2) i [...]Kr (§ 36 ust. 3 pkt 2) należy zauważyć, iż teren drogi wewnętrznej [...]KR nie służy obsłudze wyłącznie terenu należącego do M., ale również terenów należących do Skarżącej (teren [...]U-P) oraz terenu [...]P - składowiska węgla. Ma zatem znaczenie w systemie drogowym. Nadto przyjęte szerokości w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu przy jednoczesnym wskazaniu w części graficznej szerokości rozgraniczających odpowiednio na 16, 5 m ([...]KR) i 16 m ([...]Kr) uwzględniają także znajdujące się na jej obrzeżu cenne szpalery drzew, które zostały oznaczone na rysunku m.p.z.p. Jednocześnie nie można zapominać, że określony w m.p.z.p przebieg drogi odzwierciedla historyczny układ drogowy Portu i jest elementem zagospodarowania wskazanym przez organ konserwatorski jako obligatoryjny do utrzymania.

Konkludując, Sąd uznał, że w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, było przyjęcie zakwestionowanych przez Skarżącą przeznaczeń i przyjętych parametrów zabudowy. Jakkolwiek oczywiście naruszają one interes prawny Spółki poprzez limitowanie zabudowy względem pozostających w jej władaniu nieruchomości, to jednakże zdaniem Sądu, nie naruszają one zasady proporcjonalności, a stanowią swego rodzaju wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości jakim z jednej strony jest prawo do zagospodarowania nieruchomości przez jej właściciela/użytkownika wieczystego a z drugiej potrzeba ochrony interesu publicznego, co zostało wykazane w sposób należyty przez organ planistyczny.

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie narusza wskazywanych przez Skarżącą przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zakresie objętym zaskarżeniem.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.