IV SA/Wa 2169/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-14	
Data wpływu	2019-09-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Wąsikowska
Aneta Dąbrowska /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945;  art. 9, 14, 15, 27 i 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. – Etap I, w ramach ustaleń m.in. § 4 ust. 2, w odniesieniu do terenów oznaczonych w uchwale zmienianej symbolami: M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E4, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu [...] maja 2019 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. – Etap I.

Na sesji w dniu [...] lutego 2018 r., Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J.

Podstawą prawną podjętej uchwały intencyjnej był art. 27 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp). Z tytułu oraz z treści, jak też z podstawy prawnej tej uchwały wynika, że w sposób skuteczny zainicjowano procedurę sporządzenia zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym zakres dokonywanej zmiany Rada Miejska w M. określiła w sposób jednoznaczny w § 1 ust. 1 uchwały z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w sprawie etapowania ww. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu: "Zakres sporządzanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J określony w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J, dzieli się na dwa etapy, które będą odrębnie uchwalane i wyznacza się ich następujące granice:

1. Etap I obejmujący (...):

b) zmianę redakcyjną zapisów zawartych w części tekstowej pierwotnej uchwały dotyczącej obszaru planu, którego granice określono na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 2 do niniejszej uchwały, otrzymuje brzmienie:

- w 16 ust. 11 pkt 3 lit. a) dotyczących wysokości zabudowy (...)".

Tym samym, w przytoczonych wyżej ustaleniach uchwały o etapowaniu sporządzenia zmiany planu miejscowego, jednoznacznie wskazano zarówno teren, który został objęty zmianą planu, jak również ustalenia szczegółowe, które zostały tą zmianą objęte. Należy zatem stwierdzić, że zmieniane ustalenia powinny być dostosowane do obowiązujących przepisów prawnych, na podstawie których sporządzono zmianę tego planu.

Tymczasem, jak wynika z § 4 ust. 2 (...) uchwały zmieniającej, w brzmieniu: "W uchwale nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...] ze zm.) wprowadza się następujące zmiany (...):

2. § 16 ust. 11 pkt 3 lit. a otrzymuje następujące brzmienie:

a) wysokość zabudowy:

- maksymalna wysokość budynków do 25 m od powierzchni terenu (...)."

Rada Miejska w M. określiła de facto sposób pomiaru wysokości budynków, podczas gdy pojęcie "wysokości zabudowy" wraz ze sposobem jej pomiaru określone już zostało w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), zgodnie z którym "wysokość budynku, służącego do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu. łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Należy podkreślić, że zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. Co więcej, wysokość zabudowy nie może być utożsamiana jedynie przez pryzmat wysokości budynków, wszak w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane.

Ustalenia uchwały w powyższym zakresie stanowią niedozwoloną, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, modyfikację przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz poza przyznaną radzie gminy kompetencję dotyczącą zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego.

W świetle art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w M., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Upoważnienie do wydawania przepisów wykonawczych odgrywa bowiem podwójną rolę – formalną, tworząc podstawę kompetencyjną do wydawania aktów prawnych oraz materialną, będąc gwarancją spójności systemu prawa oraz koherencji treściowej przepisów. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Organ nadzoru wskazał również, że wysokość zabudowy określona w ww. § 4 ust. 2 (...) uchwały zmieniającej, narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2012 r. (dalej: Studium).

Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale również z art. 15 ust. 1 zd. 1 upzp, w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem wraz z uzasadnieniem oraz z art. 20 ust. 1 upzp, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 upzp stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 1 upzp, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania czy ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie części graficznej (rysunku) planu i studium, ale również tekstu planu z tekstem studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium – podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 upzp, stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Istotnym wydaje się fakt, iż w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

W ocenie organu nadzoru, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę de stwierdzenia jego nieważności w całości lub części.

Analiza rysunku oraz tekstu Studium, określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia zmieniające maksymalną wysokość zabudowy w § 4 ust. 2 (...) przedmiotowej zmiany planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w tym zakresie. Zgodnie bowiem z ustaleniami Studium zawartymi w Części III. pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", Dziale B. pn. "Kierunki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", Rozdziale I. pn. "Zasady zagospodarowania terenów funkcjonalnych", str. 104 Studium, tereny oznaczone w zmienianym planie miejscowym symbolami M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E4, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8, M-P,E14 (vide § 16 ust. 11 uchwały zmienianej) (...), znajdują się w Studium odpowiednio w obszarze:

- terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i terenów zabudowy usługowej (PU);

- projektowanych terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i terenów zabudowy usługowej (PU 1),

dla których uwzględniono wskaźnik maksymalnej wysokości budynków do 12 m od powierzchni terenu (str. 104 Studium).

Tymczasem, jak wynika z przywołanych wyżej ustaleń § 4 ust. 2 (...) uchwały zmieniającej, maksymalna wysokość budynków w odniesieniu do terenów oznaczonych w zmienianym planie symbolami: M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E4, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14 (...) została zwiększona do 25 m.

Organ nadzoru wskazał zatem, iż Rada Miejska w M. naruszyła ustalenia Studium w odniesieniu do wskazanych powyżej terenów, poprzez określenie w przedmiotowej zmianie planu miejscowego wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie wyższym niż określono w Studium.

Powyższe potwierdza również stwierdzenie samego Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. zawarte w piśmie z [...] lipca 2019 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, z którego wynika, iż "(...) W obowiązującym dla Gminy M. Studium pojawił się zbędny, jeśli chodzi o wymogi ustawy zapis dotyczący określenia maksymalnej wysokości zabudowy m.in. dla terenów PU1 i PU (...)".

Skoro zatem, jak wynika z wyjaśnień zawartych w przywołanym wyżej piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. "(...) W trakcie wdrażania zmienianego planu miejscowego została zgłoszona przez inwestorów potrzeba zmiany określonej w planie wysokości zabudowy (...)", to w pierwszej kolejności należy dokonać zmiany przywołanych w tym zakresie ustaleń Studium dotyczących wskaźników zagospodarowania terenów PU1 i PU.

Tym samym ww. ustalenia zmiany planu, określające wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy do 25 m dla terenów oznaczonych w uchwale zmienianej symbolami M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E4, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14 (...) stoją w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami Studium.

Wskazać przy tym należy, iż z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wynika, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, co oznacza, iż zgodnie z wolą ustawodawcy nie może pozostać w obrocie prawnym uchwała bez maksymalnego wskaźnika wysokości zabudowy.

Wskazane powyżej ustalenia stanowią o naruszeniu przez zmianę planu miejscowego, ustaleń części tekstowej Studium w zakresie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Dlatego też organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. – Etap I, w zakresie ustaleń wskazanych w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina M., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: M., K., W., G., W., R., G. i J. – Etap I, w ramach ustaleń § 4 ust. 2, w odniesieniu do terenów oznaczonych w uchwale zmienianej symbolami M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E4, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14.

Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie norm prawa materialnego wyrażonych w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu stanu związania organu stanowiącego gminy przy podejmowaniu uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego treścią uchwały podjętej w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie parametru maksymalnej wysokości zabudowy, podczas gdy w świetle norm prawnych wyrażonych art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz norm prawnych wyrażonych w art. 10 ust. 2 pkt 1-16 upzp i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ stanowiący gminy posiada ustawową kompetencję do ustalania parametru maksymalnej wysokości zabudowy w ramach uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni niewiążącymi zapisy dotyczące tego parametru zawarte w uchwale podjętej w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu skarga była bezzasadna.

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Z dyspozycji art. 3 ust. 1 upzp wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Mając na uwadze normę art. 20 ust. 2 upzp, kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz procedury planistycznej określonej ustawą.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest z jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 upzp. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 upzp odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Analiza powołanych powyżej przepisów prowadzi do konkluzji, iż ustalenia planu muszą uwzględniać zasady, o których mowa w art. 15 upzp i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 upzp.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowania zmierzającego do ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa odnosi się przy tym do niezbędnych czynności administracyjnych, które muszą być dokonane w tym celu. Składają się one na szczegółowy tryb sporządzania i uchwalania planu miejscowego, zapoczątkowany podjęciem uchwały intencyjnej w tej sprawie (art. 14 ust. 1 i 2 upzp) i kontynuowany przez działania wskazane w art. 17 upzp oraz zakończony podjęciem uchwały uchwalającej plan miejscowy (art. 20 ust. 1). Uchwała ta jest więc zaledwie ostatnią czynnością szczegółowo uregulowanego w ustawie trybu sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Poprzedzające ją wymagane etapy procedury mają na celu zapewnienie spełnienia wymogów planowania przestrzennego, określonych w art. 1 upzp. Procedura planistyczna jest pewnego rodzaju postępowaniem prawotwórczym i wymaga dokonania kolejno szeregu czynności prawnych oraz materialno-technicznych, które mają na celu zagwarantowanie, że w toku tworzenia planu gmina uwzględni stanowisko innych organów administracji publicznej, wolę mieszkańców gminy, których przyszłe ustalenia planu będą dotyczyły i będzie miała na uwadze, że plan miejscowy będzie w przyszłości podstawą do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Procedura planistyczna służy więc zapewnieniu partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych w planowaniu przestrzennym.

W związku z art. 27 upzp, również każda zmiana planu miejscowego wymaga dokonania tego w takim samym trybie, jak sporządzenie i uchwalenie planu. Nie ma podstaw prawnych do pominięcia wymaganego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany planu i w przypadku istotnego naruszenia, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp.

Jak wskazał organ nadzoru, przyczyną stwierdzenia nieważności ustaleń § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w odniesieniu do terenów oznaczonych w uchwale zmienianej symbolami M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14, było istotne naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie nienaruszalności ustaleń studium przez przedmiotową zmianę planu miejscowego w odniesieniu do wskaźnika maksymalnej wysokości budynków.

Okoliczność zmiany w uchwale z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], maksymalnej wysokości budynków dla przedmiotowych terenów względem Studium (strona 104 - Część III. pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", Dział B. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", Rozdział I. pn. "Zasady gospodarowania terenów funkcjonalnych" – nie była kwestionowana i nie budziła żadnych wątpliwości.

Wbrew argumentacji skarżącej, wskaźniki urbanistyczne dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 2 upzp oraz w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to również określenie maksymalnej wysokości zabudowy dla określonych terenów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 2901/16).

Gminy kształtują swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które służy do określania kierunków polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 upzp). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne – zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny, tj. normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 upzp, który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium. Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, to uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 upzp (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., II OSK 235/14 i z dnia 30 października 2008 r., II OSK 1294/07, LEX nr 516797).

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Tym samym treść studium nie może pozostawiać całkowitej dowolności w kształtowaniu zabudowy w planie miejscowym, w szczególności wyraźnie "przenosząc" obowiązek ustalenia określonych, wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To studium winno zakreślić ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je precyzować (konkretyzować), natomiast brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt (wartości graniczne) zabudowy powoduje, iż to faktycznie plan miejscowy spełnia obydwie role (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2018 r., IV SA/Po 920/18).

Nie kwestionując zatem kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, zwrócić należy uwagę na fakt, iż zakres i sposób związania ustaleniami studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (opcjonalnie ich zmian), uzależniony jest od stopnia szczegółowości wymaganych ustaleń części tekstowej studium, mających zastosowanie w powiązaniu z częścią graficzną studium.

W judykaturze podnosi się, że pojęcia "zgodności" oraz "niesprzeczności" planu miejscowego ze studium są niedookreślone i mają w dużym stopniu charakter ocenny, jednak stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., II OSK 2491/18, z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 829/16, z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15, z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 466/11).

Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], tereny M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14 (§ 16 ust. 11 uchwały zmienianej), znajdują się w Studium odpowiednio w obszarze terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i terenów zabudowy usługowej (PU) oraz projektowanych terenów obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej (PU1), dla których w ramach zasad zagospodarowania określono w tym Studium maksymalną wysokość budynków do 12 m (str. 104 Studium), to należy stwierdzić, iż ustalenia zmieniające maksymalną wysokość zabudowy do 25 m dla tych terenów w § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] – pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w tym zakresie.

Słusznie podniósł organ nadzoru, że skoro stopień szczegółowości Studium nie pozwolił na etapie uchwalania tego dokumentu na przeprowadzenie dokładnych analiz potrzeb i możliwości kształtowania zabudowy, a w trakcie wdrażania zmienianego planu miejscowego została zgłoszona przez inwestorów potrzeba zmiany określonej w planie wysokości zabudowy, to w pierwszej kolejności należało dokonać zmiany przywołanych w tym zakresie ustaleń Studium, dotyczących wskaźników zagospodarowania terenów PU1 i PU. Należy raz jeszcze podkreślić, iż wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 upzp, ale również z art. 15 ust. 1 zd. 1 tej ustawy oraz z jej art. 20 ust. 1, zaś stosownie do art. 28 ust. 1 upzp – istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (w tym przypadku jego zmiany) powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, iż w studium określa się również m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, bo nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opcjonalnie jego zmianie).

Na marginesie wskazać można, że w sprawie II OSK 81/16, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w przypadku parametru maksymalnej wysokości zabudowy określonego w studium na 18 m, ustalenie go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 21 m – jest podstawą do stwierdzenia nieważności tego planu z powodu jego niezgodności ze studium (wyrok z dnia 13 września 2017 r., LEX nr 2377941). Skoro więc skutek nieważności zachodzi w sytuacji zwiększenia tego wskaźnika o ok. 16 %, to następuje on tym bardziej w przypadku jego zwiększenia ponad dwukrotnie, jak w niniejszej sprawie.

Jak już wyżej wskazano, organ planistyczny sam decyduje o stopniu szczegółowości ustaleń studium, jednak uchwalając je w określonym kształcie dokonuje swoistego samozwiązania ustalonymi w niej parametrami. Skoro więc w okolicznościach niniejszej sprawy parametr wysokości zabudowy został ściśle określony w Studium na 12 m, to zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym względzie na 25 m powoduje jego sprzeczność ze Studium, które uprzednio winno być zmienione (nawet w trakcie procedury planistycznej), czego jednak Gmina M. zaniechała. O ile godne pochwały jest dążenie przez stronę skarżącą do zapewnienia Gminie rozwoju gospodarczego, o tyle sama winna jest zaistniałej sytuacji, gdyż przy uchwalaniu Studium zabrakło jej perspektywicznego postrzegania kwestii planowania przestrzennego.

Podsumowując należy stwierdzić, że ustalenia § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], zmieniające maksymalną wysokość zabudowy do 25 m dla terenów oznaczonych w zmienianym planie miejscowym symbolami M-P,E1, M-P,E2, M-P,E3, M-P,E4, M-P,E5, M-P,E6, M-P,E7, M-P,E8 i M-P,E14 (§ 16 ust. 11 uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] czerwca 2015 r. nr [...]), pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w tym zakresie, co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organ nadzoru słusznie uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, poprzez określenie w przedmiotowej zmianie planu wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie wyższym, niż określono w Studium.

Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.