Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi Fundacji na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 7 października 2025 r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wnioskiem z 9 września 2025 r. S. W. reprezentujący Fundacja z siedzibą [...] zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] - obszar górniczy [...]. Do wniosku dołączono aktualny odpis z KRS oraz załącznik graficzny z Systemu Informacji Przestrzennej - info Midas.

Postanowieniem z 7 października 2025 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów działek ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] - obszar górniczy [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji ograniczył się do wskazania, iż cyt. "Starosta [...] po dokonaniu szczegółowej analizy powyższego wniosku zauważa, iż nie posiada wiedzy i dokumentacji świadczącej o tym, że powyższy teren górniczy wymaga podjęcia postępowania rekultywacyjnego."

W postanowieniu powyższym błędnie określono datę jego wydania oraz datę złożenia wniosku Fundacji o wszczęcie postępowania, które to zapisy zostały następnie sprostowane postanowieniem Starosty [...] z 13 października 2025 r., nr [...]

W terminie prawem przewidzianym Fundacja wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie z 7 października 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wnosząc o: uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem wszczęcia wnioskowanego postępowania.

W ocenie Fundacji organ dopuścił się naruszenia: art. 7, art. 31 § 2, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podstawowej czynności niezbędnej do ustalenia stanu faktycznego działek tj. oględzin oraz sporządzonego z tych oględzin protokołu; poprzez pominięcie podstawowego, publicznie dostępnego materiału dowodowego jakim są dane i zobrazowania umieszczane w Systemie Midas oraz SIP gmin, powiatów oraz województw, w tym powiatu [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 18 listopada 2025 r., nr [...] działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, ze zm.) i § 1 pkt 15 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Kolegium w sprawie wystąpiła sytuacja, w której postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W niniejsze sprawie przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., są oczywiste, dostrzegalne "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i podanie nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie z 7 października 2025 r. odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Fundacja zaskarżyła w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 listopada 2025 r., nr [...], którym SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...] - obszar górniczy [...].

Skarżąca Fundacja zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia elementarnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (w szczególności czynności terenowych i weryfikacji dostępnych źródeł danych), a następnie potraktowanie braku własnych ustaleń jako uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania.

W ocenie skarżącej organ nie wykazał "oczywistości" przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, naruszając przy tym normy wynikające z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

Stawiając powyższe zarzuty Fundacja wniosła o:

- uchylenie w całości postanowienia SKO w [...] oraz postanowienia Starosty [...] poprzedzającego zaskarżone postanowienie;

- zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, w tym skarg złożonych przez Fundacja w analogicznych sprawach.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż organ dysponował co najmniej podstawą do podjęcia czynności sprawdzających.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ab initio ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że przedmiotem skargi skierowanej do tut. Sądu skarżąca Fundacja uczyniła postanowienie SKO w [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zastosowanie znalazł ostatnio przywołany przepis P.p.s.a. Jak wynika już z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, która wyrażona została w art. 10 P.p.s.a.

W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu brak było podstaw dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej i rozpoznania sprawy na rozprawie na podstawie art. 122 P.p.s.a., albowiem zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający dla dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zaś dowody z dokumentów o przeprowadzenie, których wniesiono w skardze nie były przydatne dla wyjaśnienia sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na istotne braki w postępowaniu przeprowadzonym przez organy administracji publicznej, które zostaną omówione dalej, nie sposób zaś przyjąć, by jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające przed tut. Sądem mogłoby mieć charakter jedynie uzupełniający, a przede wszystkim by było przydatne dla oceny legalności działania organów.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 listopada 2025 r., nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z 7 października 2025 r., nr [...], , wydane zostały z naruszeniem i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie administracyjnego nie wystąpiła strona działająca w ramach własnego interesu prawnego, lecz Fundacja, domagając się wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów działek o wskazanych numerach ewidencyjnych na podstawie art. 20 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 85, ze zm.).

Powyższe oznacza, iż zasadniczym przepisem procesowym, który winien znaleźć w sprawie zastosowanie dla oceny wniosku Fundacji powinien być art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 K.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia.

Organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społeczny, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje przy tym organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Ta niezasadność wynikać przy tym może zarówno z braku interesu społecznego we wszczęciu postępowania (art. 31 §1 K.p.a. a contrario), jak i z innych uzasadnionych przyczyn powodujących, ze postępowanie nie może być wszczęte (art. 61a § 1 K.p.a.). Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie na podstawie art. 31 § 2 zd. 2 K.p.a.

Inaczej rzecz ujmując analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu, z uwzględnieniem tak przesłanek wskazanych w tym przepisie jak i w art. 61a § 1 K.p.a. w zakresie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Dalej wskazać należy, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275).

Odnośnie zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania zauważyć nadto trzeba, iż choć okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w K.p.a., to w orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się przykładowo na następujące okoliczności stanowiące inne uzasadnione przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania takie jak to, iż sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9) – uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991), złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (wyrok WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079), toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, które nie zostało następnie uchylone lub zmienione w sposób prawem przewidziany, wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2050/19, LEX nr 3036930).

Podsumowując tą cześć rozważań przyjąć należy, iż organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie tak art. 31 § 2 K.p.a. jak i przede wszystkim 61a § 1 K.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 K.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417).

Dodatkowo podkreślić należy, iż organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ może natomiast odmówić wszczęcia postępowania, mając na uwadze okoliczności znane mu z urzędu lub okoliczności powszechnie znane.

Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż uchybienie organów obu instancji polegało przede wszystkim na tym, iż mimo że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od organizacji społecznej, to organ nie dokonały w ogóle analizy jego dopuszczalności i zasadności pod kątem przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a., a ograniczyły się jedynie do gołosłownego powołania się na art. 61a § 1 K.p.a.

Podkreślić przy tym trzeba, iż Starosta nie zadał sobie nawet trudu odniesienia się do treści przepisu stanowiącego podstawę jego rozstrzygnięcia ograniczając się do stwierdzenia cyt. "Starosta [...] po dokonaniu szczegółowej analizy powyższego wniosku zauważa, iż nie posiada wiedzy i dokumentacji świadczącej o tym, że powyższy teren górniczy wymaga podjęcia postępowania rekultywacyjnego", jak można się jedynie domyślać utożsamiając brak po stronie organu wiedzy, co do istnienia bądź braku przesłanek orzeczenia o obowiązku rekultywacji z inną uzasadnioną przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Niezależnie zatem od tego, iż z akt sprawy administracyjnej przedstawionych nie wynika by Starosta dokonał nie tylko wnikliwej, ale wręcz jakiejkolwiek analizy wniosku, to przede wszystkim wskazać trzeba, iż zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia nie ocenę formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek Fundacji, lecz ocenę merytoryczną dotycząca stanu faktycznego sprawy, do tego bowiem sprowadza się twierdzenie, iż organ nie posiada wiedzy i dokumentacji by sporny teren górniczy wymagał postępowania rekultywacyjnego. Swojego stanowiska w tym zakresie starosta w żaden sposób nie uzasadnił oraz nie skonfrontował go ze środkami dowodowymi przywołanymi przez Fundację we wniosku o wszczęcie postępowania.

Uchybienia Starosty w całości recypował do swojego postanowienia także organ II instancji, który wprawdzie wskazał, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyn uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a więc podjął próbę powiązania treści rozstrzygnięcia z brzmieniem przepisu, to jednak próba ta była o tyle nieudolna, że nie wiązała się ze wskazaniem konkretnych powodów uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania innych niż fakt, iż taką decyzję procesową organ I instancji podjął już po wstępnej analizie wniosku.

Podkreślić należy, iż także SKO w żaden sposób nie odniosło się do argumentacji i środków dowodowych powołanych we wniosku o wszczęcie postępowania i w zażaleniu, ograniczając się do gołosłownego twierdzenia, iż w niniejszej sprawie przyczyny o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., są oczywiste i dostrzegalne na pierwszy rzut oka, a obiektywne ich ustalenie nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu, konsekwentnie nie wskazując jednak jakie są to przyczyny i dlaczego uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie okoliczności podnoszone przez Fundację we wniosku o wszczęcie postępowania i dowody przywoływane na ich potwierdzenie nie miały natomiast na tyle oczywiście bezzasadnego charakteru, by odmówić wszczęcia postępowania na jej wniosek bez odniesienia się do jej argumentacji i de facto bez uzasadnienia.

Co za tym idzie uznać należy, iż tak postanowienie Starosty, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie SKO w [...] zapadły za naruszeniem art. 31 § 1 i 2 K.p.a. polegającym na braku zastosowania tych przepisów, jak i z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. polegającym na wadliwym jego zastosowaniu oraz z naruszeniem art. 7, art. 8 §1 i art. 11 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia arbitralnie podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, w tym brak odniesienia się do argumentacji przez nią na poparcie swojego stanowiska przedstawianej, co stanowiło naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego takich jak zasad przekonywania, zasada pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasada prawdy obiektywnej.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem skutkowały co najmniej przedwczesnym orzeczeniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji gdyż były dotknięte naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku dokona procesowej weryfikacji wniosku Fundacji o wszczęcie postępowania z uwzględnieniem treści art. 31 § 1 K.p.a. oraz tego, że procesowe rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia postępowania nie może wkraczać w materię zastrzeżoną do merytorycznego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym i zastępować kończącej takie postępowanie decyzji. Organ winien nadto pamiętać, iż okoliczność, że nie posiada w momencie rozpoznawania wniosku o wszczęcie postępowania środków dowodowych pozwalających na ustalenie istotnych prawnie elementów stanu faktycznego sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy wszczęcia postępowania, albowiem niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody winne być zebrane i ocenione w właśnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd wskazuje nadto, iż organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Od uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie.