II OSK 423/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-06-26	
Data wpływu	2012-02-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1235/11	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art 185 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1235/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1235/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółki kwotę 3.620,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku przeprowadzonej kontroli w [...] sp. z o.o. w C. stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 stycznia 2005 r., w związku z czym Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 i art. 305 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – dalej p.u.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177) – dalej "rozporządzenie" wymierzył [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 336.163,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód z gminnej oczyszczalni w C. z przekroczeniem warunków wprowadzania ścieków do wód rzeki H. w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.

W wyniku wniesionego odwołania przez Zakład decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Białymstoku na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. zmienił z dniem wydania decyzji swoją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. w ten sposób, że karę pieniężną wymierzył [...] w C. sp. z o.o. oraz zwiększył ją do wysokości 336.290,00 zł. W decyzji zmieniono również nazwę podmiotu ukaranego.

[...] w C. sp. z o.o. wniosła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odwołanie od decyzji PWIOŚ w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na postawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., i przekazał sprawę PWIOŚ w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ podniósł, że warunki odprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. Zgodnie z zapisem pkt V odnośnik trzeci tej decyzji pobierania próbek do badań należało dokonywać na podstawie treści § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). Zgodnie z tym przepisem próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2.000 do 14.999 – po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – po 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie po 12 próbek.

Organ odwoławczy wskazał, że w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia 19 stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną. GIOŚ podkreślił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się między innymi ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo minimalny procent redukcji zanieczyszczeń w procesie oczyszczania ścieków, a w przypadku ścieków przemysłowych, jeżeli jest to uzasadnione, dopuszczalne ilości zanieczyszczeń, zwłaszcza ilości substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu. Zgodnie z art. 298 ust 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę administracyjną za naruszenie warunków pozwolenia i tylko w sytuacji, gdy ścieki odprowadzane są do wód lub do ziemi. Umieszczenie przez organ udzielający pozwolenia uregulowania dotyczącego średniodobowych ładunków zanieczyszczeń wobec powyższych zapisów prawa nie ma wpływu na postępowanie w tej sprawie. Nie zwalnia on strony z obowiązku przestrzegania norm dotyczących jakości ścieków, a tu: dozwolonych ilości zanieczyszczeń przypadających na jednostkę objętości, co oznacza skład ścieków. Naruszenie warunku średniodobowych ładunków zanieczyszczeń nie pociąga za sobą sankcji w postaci kary pieniężnej, może być natomiast przesłanką do wszczęcia postępowania w trybie art. 367 p.o.ś.

Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli w materiale dowodowym dostępne są dane na temat ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie, to powinno być to uwzględnione w postępowaniu dotyczącym wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. wniosła Spółka [...] w C. Sp. z o.o.

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. IV SA/Wa 1235/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji w związku z wniesieniem przez stronę w dniu 20 grudnia 2010 r. odwołania zastosował instytucję samokontroli i decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. zmienił poprzednią decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r.

Zdaniem Sądu GIOŚ rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy organ wydając tę decyzję w trybie samokontroli zachował siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 133 k.p.a., a następnie, czy organ prawidłowo skorzystał z tego trybu, a więc czy w całości uwzględnił żądanie strony przedstawione w odwołaniu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy wymogom tym nie sprostał, bowiem nie zwarł w nim jakichkolwiek rozważań w tej materii. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, a razie potrzeby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 136 k.p.a. Wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając decyzję kasatoryjną nie wykazał przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), albowiem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczono się do przedstawienia toku dotychczasowego postępowania i wydanych w sprawie orzeczeń oraz przytoczenia przepisów mających zastosowanie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 128 Prawa wodnego. Część merytoryczna rozstrzygnięcia sprowadza się tylko do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że strona nie nabyła prawa do zmniejszania ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Tymczasem z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że strona w 2005 r., który był pierwszym rokiem biegu pozwolenia pobrała 12 próbek ścieków, w związku z tym w następnym roku 2006 nabyła prawo do pobrania 4 próbek i tyle zostało wykonanych, w trzecim roku biegu pozwolenia (2007) pobrała również prawidłowo 4 próbki, dopiero w czwartym roku pozwolenia (2008) wykonano tylko 2 próbki z wymaganych czterech próbek. W tych warunkach budzi uzasadnione wątpliwości Sądu, stanowisko organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że strona w ogóle od dnia rozpoczęcia biegu pozwolenia wodnoprawnego nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do czterech w ciągu roku biegu pozwolenia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię:

1) art. 127 ust. 1 i 2 Prawa wodnego polegające na niezasadnym uznaniu, że okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód udzielone skarżącej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] obowiązuje od daty wydania decyzji ([...] stycznia 2005 r.) a nie od daty uzyskania przez decyzję waloru ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. (tj. w dniu 22 lutego 2005 r.) w sytuacji gdy:

a) powyższe pozwolenie wodnoprawne ma charakter decyzji administracyjnej (art.122 Prawa wodnego),

b) decyzja nie podlegała wcześniej wykonaniu wobec braku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a. i art. l30 § l i § 3 pkt 1 k.p.a.),

c) decyzja nie była zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 k.p.a.),

d) decyzja nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a.),

e) decyzja wygaszała w pkt I decyzję ostateczną funkcjonująca w obrocie-pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej decyzją z [...] stycznia 2001 r. nr [...] z mocą obowiązująca do 31 stycznia 2005 r. na pobór wód podziemnych, nie wygaszała natomiast decyzji ostatecznej pozwolenia wodnoprawnego Wojewody Podlaskiego z [...] stycznia 1998 r. nr [...] (zmienionej decyzjami z [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] listopada 2003 r.) na odprowadzanie ścieków z wodociągu wiejskiego w C.,

f) decyzja nie zawierała w swej treści szczególnego rozstrzygnięcia odmiennego od zasad ogólnych przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego co do początkowej daty obowiązywania decyzji administracyjnej, przewidzianych przepisami szczególnymi, w tym ustawą –Prawo wodne (art. 107 § 2 k.p.a.),

2) art. 135 pkt 1 i art. 138 ust. 1 Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu decyzją Starosty Białostockiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] obowiązuje od 20 stycznia 2005 r. w sytuacji gdy w tej dacie z obrotu prawnego nie została wyeliminowane w/w pozwolenie wodnoprawne Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 1998 r. wobec braku ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśniecie tego aktu, co skutkowało wejściem do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. z dniem uzyskania przymiotu ostateczności z dniem 22 lutego 2005 r. a nie z datą jej wydania,

3) art. 128 ust. 1 pkt 4 i 9 Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię i niezasadne zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego, że przyznane skarżącemu w pkt IV ust. 4 pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uprawnienie dopuszczające odprowadzanie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach w określonych pozwoleniem wielkościach, nie ma wpływu na postępowanie w tej sprawie i nie eliminuje nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenia z pkt III ust. 3 pozwolenia, w sytuacji gdy pozwolenie na mocy w/w przepisów ustawy ustala m.in. cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia, niezbędne obowiązki, ilość, stan i skład ścieków odprowadzanych do wód, ziemi i urządzeń kanalizacyjnych oraz sposób i zakres prowadzonych pomiarów, a tym samym kształtuje prawa i obowiązki podmiotu które muszą być oceniane łącznie, a nie wybiórczo w przypadku wydawania decyzji o charakterze sankcyjnym – o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej

oraz:

4) naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 1 i § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/, art. 153 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegających na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącej Spółki przy braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego – art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 132 k.p.a., art. 133 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a., jak również polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania, którego realizacja przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. przez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, jak też ogólnikowość uzasadnienia faktycznego i prawnego wyroku niemożliwiającego kontrolę i brak rozpoznania skargi w całości oraz brak zajęcia stanowiska do podniesionych w niej części istotnych zarzutów, które to uchybienia łącznie miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż z nie wszystkimi argumentami w niej podniesionymi można się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 127 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1 pkt 4 i 9, art. 135 pkt 1 i art. 138 ust. 1 Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię, zamieszczone w pkt 1–3 skargi kasacyjnej, zostały błędnie sformułowane, gdyż nie znajdują uzasadnienia w zaskarżonym wyroku i jego uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie dokonywał wykładni powyżej wymienionych przepisów Prawa wodnego trudno więc przyjąć, że mógł je naruszyć przez błędną ich wykładnię, jak zarzuca się w pkt 1,2 i 3 skargi kasacyjnej. Wszystkie te zarzuty zamieszczone w pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej, należy uznać za uzasadnione jedynie w tym zakresie o ile chodzi o wykazanie, że błędnie ustalono okres obowiązywania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. – pozwolenie wodnoprawne, która zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązuje od dnia 20 stycznia 2005 r. Sąd wyrażając ten pogląd nie miał wątpliwości, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji (art. 127 ust. 1 Prawa wodnego), można więc jedynie zarzucić stanowisku sądu, iż przyjął, że w tym przypadku nie miał zastosowania art. 130 § 1 k.p.a., jak to wywodzi się w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Ustalenie daty od której obowiązuje decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. – pozwolenie wodnoprawne, ma niewątpliwe istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż ma to wpływ na prawidłowość wymierzenia kary pieniężnej, co podnosi strona w odwołaniu, w skardze do WSA i w skardze kasacyjnej.

Organ I instancji w decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r. przyjął, że ww. pozwolenie wodnoprawne obowiązuje, a więc podlegało wykonaniu przez stronę od dnia wydania, tj. od [...] stycznia 2005 r.

Organ II instancji przyjął, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. obowiązuje od daty jej doręczenia stronie skarżącej, tj. od 25 stycznia 2005 r., gdyż była zgodna z żądaniem strony, która wnioskowała o jej wydanie, czego dowodem było to, że strona nie wniosła odwołania – co spełnia dyspozycję art. 130 § 4 k.p.a.

Przyjmując za podstawę rozważań powyższy przepis, organ jednak przyjął błędnie, że jedyną stroną w tym postępowaniu był podmiot wnioskujący o wydanie decyzji – [...] Sp. z o.o. Tymczasem zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oprócz wnioskodawcy stronami są:

– właściciel wody,

– dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

– właściciel urządzenia wodnego,

– władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W związku z powyższym aby przekonać się o tym, czy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, jak tego wymaga § 4 art. 130 k.p.a., organ musiał oczekiwać aż upłynie termin do wniesienia odwołania przez wszystkie strony, licząc bieg tego terminu od daty doręczenia decyzji poszczególnym stronom. Tym samym nie było możliwe wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania o czym stanowi art. 130 § 4 k.p.a. Przedmiotowej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie został też nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.) jak trafnie podnosi strona. W takim przypadku należy przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce, jak podaje strona skarżąca w dniu 22 lutego 2005 r.

Jak wynika z powyższego, błędne jest również stanowisko przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku, tym bardziej że jedynym uzasadnieniem dla przyjętego poglądu było odwołanie się do wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., II OSK 581/09, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zasadnie kwestionuje się okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustalony przez Sąd pierwszej instancji, co wynika z pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem przyjętym na wstępie.

Następną kwestią wymagającą wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym było to, czy była w niniejszej sprawie podstawa prawna do wydania decyzji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., bowiem w oparciu o ten przepis została wydana decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r., następnie uchylona decyzją GINB z dnia [...] maja 2011 r.

Decyzja w oparciu o przepis art. 132 § 1 k.p.a. może być wydana w sytuacji:

– kiedy odwołanie wniosły wszystkie strony i

– kiedy organ I instancji uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, wówczas może wydać nową decyzję (w terminie siedmiu dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie – art. 133 k.p.a.), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie.

Jak wynika z akt sprawy, pomimo wydania nowej decyzji w oparciu o art. 132 § 1 k.p.a., organ I instancji ją wydający nie uznał, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, czego dowodem jest wydanie decyzji zwiększającej karę pieniężną nałożoną na stronę. Jest to więc decyzja wydana "na niekorzyść strony odwołującej się" w rozumieniu art. 139 k.p.a., co podnosi strona skarżąca i taka decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (patrz: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 500). Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w ocenie organu I instancji odwołanie zasługiwało tylko w części na uwzględnienie, a organ II instancji nie dostrzegł w ogóle tego problemu. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji GIOŚ, nie będąc związany skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był zobligowany do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 27 grudnia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. a nie tylko wskazać to naruszenie jako błąd w postępowaniu organu odwoławczego.

Wojewódzki sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję (organu II instancji), posiadając możliwości orzekania określone w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., powinien z nich skorzystać również i w stosunku do decyzji organu I instancji, o ile przesłanki do uwzględnienia skargi wymienione w art. 145 p.p.s.a., ewidentnie wynikają z akt sprawy, jak w tym przypadku. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również brzmienie art. 7 p.p.s.a.

W związku z powyższym trafnie podnosi się w pkt 4 skargi kasacyjnej, że naruszone zostały przepisy art. 132 § 1 i art. 139 k.p.a. w związku z tym, że decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, co nie może mieć miejsca w przypadku decyzji wydanej w oparciu o art. 132 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż kwestie podniesione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezależnie od tego czy ustalenia i wnioski tego organu były prawidłowe, wymagało uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej jednak zaskarżona decyzja organu odwoławczego zasługiwała na uchylenie z tego powodu, że organ w ogóle nie rozważył, czy była podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., błędnie ustalił datę od której obowiązuje pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu 20 stycznia 2005 r. oraz przekazując sprawę organowi I instancji nie wskazał jasno i jednoznacznie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2, drugie zdanie, k.p.a.).

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest okoliczność, czy strona skarżąca nabyła prawo do pobierania 4 próbek ścieków w roku, co jest istotne z uwagi na pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. – pozwolenie wodnoprawne i brzmienie przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 a, b, c, d Prawa ochrony środowiska, które przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

W pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na [...] w C. Starosta nałożył obowiązek pobierania próbek w celu zbadania jakości ścieków, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r., w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). * § 5 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia:

"Próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2000 do 14999 – po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – po 4 próbki w następnych latach, jeżeli jedna próbka z czterech nie spełnia tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek."

Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] wykonanej w dniu [...] maja 2010 r. ustalono, iż próbki do badań są pobierane w sposób uproszczony, w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym brak zapisu o możliwości poboru uproszczonego.

W okresie od 20 stycznia 2005 r. do 19 stycznia 2006 r. dokonano 12 badań ścieków odprowadzanych do rzeki H. (liczba pobranych średnich dobowych próbek ścieków) a następnie:

– w okresie od 20 stycznia 2006 r. do 19 stycznia 2007 r. pobrano 4 próbki ścieków,

– w okresie od 20 stycznia 2007 r. do 19 stycznia 2008 r. pobrano 4 próbki ścieków (trzeci rok),

– w okresie od 20 stycznia 2008 r. do 19 stycznia 2009 r. pobrano 2 próbki ścieków,

– w okresie od 20 stycznia 2009 r. do 19 stycznia 2010 r. pobrano 2 próbki ścieków.

W omawianym protokole wskazano, iż "Analiza przedstawionych wyników wykazuje następujące przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego:

– w trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (20 stycznia 2007 r. – 19 stycznia 2008 r.) w 1 z 4 wymaganych prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT5 (w obowiązujących przepisach przy wykonywanych 4 badaniach 1 próba może nie spełniać wymaganych warunków),

– w czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (20 stycznia 2008 r. – 19 stycznia 2009 r.) wykonano 2 z wymaganych 4 badań ścieków oczyszczonych,

– w piątym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (20 stycznia 2009 r. – 19 stycznia 2010 r.) wykonano 2 z 12 wymaganych badań ścieków."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. organ odwoławczy, odnosząc się do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. (wcześniej cytowanego) stwierdził, iż "Zgodnie z aktami sprawy w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia 19 stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzonych ścieków. W sytuacji takiej strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ I instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną w niniejszej sprawie". Z powyższym stwierdzeniem organu odwoławczego należy się częściowo zgodzić w świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli, bowiem jak z niego wynika w drugim i trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona miała prawo do pobierania 4 próbek ścieków rocznie. Jednak utraciła to prawo w czwartym roku i następnych latach na skutek tego, że w jednej z czterech wymaganych w trzecim roku prób stwierdzono przekroczenie we wskaźniku BZT5, co zgodnie z wyżej cytowanym § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, "w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek".

W świetle powyższych ustaleń bezspornym wydaje się więc, że w roku którego dotyczy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, strona powinna pobrać 12 próbek, jak stanowi powyższy przepis, co wynika również z zaskarżonej decyzji G.I.O.Ś. i uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej (pkt 4) trafnie podnosi się, iż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz, że uzasadnienie wyroku ze względu na swą ogólnikowość uniemożliwia jego prawidłową kontrolę, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów (wyrok NSA z 6 maja 2011 r., I OSK 23/11, Lex nr 990230, wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101, glosa aprobująca H. Knysiak-Molczyk, OSP 2012, nr 11, poz. 105).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., co stanowi kolejny powód jego uchylenia.

Sąd kasacyjny nie podziela poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem naruszono także przepisy art. 134 § 2, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu nie wykazano na czym te naruszenia miałyby polegać, a ponadto, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.), powinien uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz stwierdzić nieważność decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2010 r. ([...]).

W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien rozpatrzyć odwołanie [...] Spółka z o.o. (z dnia 14 grudnia 2010 r.) od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie mógł orzec na podstawie art. 188 p.p.s.a. ponieważ zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto nie pozwalał na to błędnie ustalony stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.