Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2756/17 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2756/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (zwany dalej w skrócie PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1118, z późn. zm.) nakazał Gminie W. - właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] września znajdującej się przy ul. [...] we W., wykonanie rozbiórki trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (stan surowy), wybudowanego na tej nieruchomości przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania R. Z. i E. Z.(właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie DWINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy skierowały decyzję o nakazie rozbiórki do Gminy W., uprzednio stosując procedurę z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej) i wyjaśniły, że to Gmina (a nie skarżący) ma tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja. Umowa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] we W. zawarta przez Zarząd Miasta W. ze skarżącym A. O. w dniu [...] czerwca 1987 r. została rozwiązana decyzją Zarządu Miasta W. z dnia [...] października 1994 r., nr [...] z uwagi na nierozpoczęcie budowy przez skarżącego w terminie wyznaczonym w umowie (dwa lata od dnia jej zawarcia).

Pismem z dnia 10 listopada 2013 r. A. O. zwrócił się do PINB o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją DWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. We wniosku podał, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, mimo że był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości a roboty budowlane prowadził od 1987 r. do 1996 r. na podstawie uzyskanego pozwolenia budowlanego. Skarżący dodał, że o decyzji DWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. dowiedział się 4 listopada 2013 r.

DWINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wznowił postępowanie w tej sprawie i następnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej w skrócie "K.p.a." odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. uznając, że A. O. nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją o nakazie rozbiórki. Podkreślił, że PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzone w stosunku do skarżącego w związku z utratą przez niego prawa do nieruchomości i ta decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, a więc nie mógłby wykonać nakazu rozbiórki. Nie miał on interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją o rozbiórce. Zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/13 wydanym w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 czerwca 2012 r. stwierdził, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte przez U. i A. O., po utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zasadnie w okolicznościach sprawy postępowanie co do samowoli budowlanej zostało wszczęte na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Także nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

Rozpoznając skargę A. O. na powyższe rozstrzygnięcie, Sąd pierwszej instancji wskazanym na wstępie wyrokiem uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W motywach orzeczenia Sąd stwierdził, że adresatem decyzji rozbiórkowej co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwalające jej na wykonanie nakazu rozbiórki. Powyższe nie prowadzi jednak do wykluczenia od udziału w takim postępowaniu innych jeszcze podmiotów, prawnie zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie rozbiórki. W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki dotyczy obiektu wybudowanego przez skarżącego. Fakt, że budynek został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego i że skarżący nie ma obecnie tytułu prawnego do nieruchomości nie pozbawia go jako inwestora ewentualnych roszczeń związanych z nakładami na tę budowę. Nie ma przy tym znaczenia to, że umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzone w stosunku do skarżącego.

Zaakcentowano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli sprawcą samowoli budowlanej jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania o rozbiórce prawa do nieruchomości, organ określając podmiot obowiązany do rozbiórki powinien wziąć pod uwagę wskazanie właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli - dokonał nakazanych przez organ czynności związanych z rozbiórką. Z tych powodów Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji DWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) przez błędne przyjęcie, że organ administracji niewłaściwie określił krąg podmiotów postępowania, podczas gdy organ prawidłowo określił adresata decyzji rozbiórkowej;

2) art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez poczynienie odmiennych ustaleń niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt. II OSK 1099/15 w zakresie kręgu podmiotów postępowania, podczas gdy kwestia ta została już prawomocnie przesądzona we wskazanych orzeczeniach.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia kręgu stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w wyniku którego nałożono obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku. Skarżący A. O.składając wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego wskazał bowiem, że nie brał udziału w postępowaniu legalizacyjnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stroną w takim postępowaniu powinien być nie tylko podmiot posiadający tytuł prawny do terenu objętego inwestycją będącą samowolą budowlana, ale także inwestor tejże samowoli. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie uważa, że jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do terenu, na którym znajduje się budynek będący samowolą budowlaną, to taki inwestor nie posiada przymiotu strony.

Kontrolując zaskarżony wyrok w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Wadliwość ta polega na tym, że poszukując źródła interesu prawnego Sąd pierwszej instancji zasadniczo pominął ustalenia prawa materialnego, z których ten interes wynika.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji niewłaściwie określił krąg podmiotów postępowania.

Przedmiotem sprawy administracyjnej, kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, były decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji DWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]nakazującą Gminie W. - właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] września rozbiórkę trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (stan surowy), wybudowanego przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę.

Organy administracyjne uznały, że wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego wniesiony przez A. O. nie mógł doprowadzić do uznania, że zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ wnioskodawca będący inwestorem utracił tytuł prawny do terenu inwestycji. Tym samym nakaz rozbiórki mógł być wydany tylko na obecnego właściciela, a nie na byłego właściciela nawet gdy był on inwestorem.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 48 ww. ustawy, należy ustalać w powołaniu się na art. 28 K.p.a.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w orzecznictwie sądowym definiowany jest jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a więc nie ewentualny. Natomiast sytuacja, w której dany podmiot, pomimo że jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dających podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, wskazuje jedynie na interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 37/05, opub. w Lex nr 165962; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2404/16, opub. w Lex nr 2583060; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 595/15, opub. w Lex nr 2227848).

Czynnikiem odróżniającym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zawsze przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. W związku z tym interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tego podmiotu. Takim przepisem prawa materialnego, który określa krąg stron w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego niewątpliwie jest art. 52 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią obowiązki objęte decyzjami wydawanymi na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Te właśnie podmioty powinny być stronami w sprawach prowadzonych między innymi na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (tak też NSA w wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 595/15, opub. w Lex nr 2227848).

Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że okoliczność bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nie oznacza, że tylko na tę stronę mają być nakładane obowiązki dotyczące np. rozbiórki danego obiektu. Przedmiotem tej sprawy zaskarżonej skargą do Sądu pierwszej instancji nie była ocena legalności nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę W. jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] września trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wybudowanego na tej nieruchomości przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Przedmiotem tej sprawy była ocena, czy dopuszczalnym jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego przez inwestora nie legitymującego się w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki tytułem prawnym do terenu inwestycji. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić, że inwestor A. O. nie mógł być pominięty jako składający wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że nie posiadał on prawa do terenu inwestycji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Jak przy tym podnosi się w orzecznictwie sądowym, w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, opub. w Lex nr 2315999 ; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15, opub. w Lex nr 2271898; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 952/15, opub. w Lex nr 2248140; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15, opub. w Lex nr 2248236). To potwierdza, że stroną postępowania legalizacyjnego powinien być także inwestor, przy czym sama ocena prawidłowości nałożenia obowiązku rozbiórki nie jest przedmiotem tej sprawy.

Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy obejmujący art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez poczynienie odmiennych ustaleń niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt. II OSK 1099/15 w zakresie ustalenia stron w tym postępowaniu.

Ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyrokach nie dokonywali oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym. Przedmiotem ww. wyroków były sprawy administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 K.p.a. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymujące w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego Gminie W. jako właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] września przy ul. [...] we W., wykonanie rozbiórki ww. trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Skoro więc kwestia kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym nie była przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne, to nie można mówić o związaniu takim nieistniejącym poglądem w tej sprawie.

Wprawdzie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, jednakże związane owe dotyczy orzeczenia oraz jego motywów (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 815/17, opub. w Lex nr 2641555). Przymiot mocy wiążącej nie dotyczy kwestii niezawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

W związku z powyższym skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a jedynie jego uzasadnienie jest częściowo wadliwe, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie w tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika A. O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2018 r., nazwanym pismem strony przeciwnej (odpowiedzią na skargę kasacyjną). W orzecznictwie przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje stawka jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13, opub. w Lex nr 1357002; wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II FSK 2396/15, opub. w Lex nr 2395892). Jednakże przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 P.p.s.a., tzn. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione dopiero w dniu 24 stycznia 2019 r. poprzez nadanie go w urzędzie pocztowym (akta sądowe sprawy, karta nr 95). Skarga kasacyjna została zaś doręczona tej stronie w dniu 29 listopada 2018 r.