Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Zapolice w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 31 października 2022 roku, pod pozycją [...].

A.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę (w formie dokumentu elektronicznego) na bezczynność Wójta Gminy Zapolice w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne".

Skarżąca zarzuciła organowi niewykonywanie czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Zdaniem skarżącej, Wójt Gminy Zapolice nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Zapolice (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych miejscowych planów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

W ocenie skarżącej, brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 201 r., poz. 1641 ze zm.).

Nadto skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne". Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak kompletnych danych przestrzennych (tj. dwóch z trzech obiektów przestrzennych, co potwierdza brak obowiązkowej walidacji), udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na

wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność Wójta Gminy Zapolice oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że udostępnia podpisany kompletny zbiór APP zgodnie ze schematem, zgodnie z przepisami prawa, za pośrednictwem usługi pobierania w sposób zgodny z wytycznymi technicznymi.

Organ dodał przy tym, że usługa ATOM jest prawidłową i umocowaną w wytycznych INSPIRE usługą służącą do pobierania predefiniowanych zestawów (lub elementów zestawów) danych, bez potrzeby definiowania parametrów zbiorów przez użytkownika. Predefiniowany zestaw danych lub wcześniej wydzielona część zestawu danych jest pobierana w całości bez możliwości zmiany zawartości, kodowania czy układu współrzędnych.

Następnie organ wyjaśnił, że w przypadku technologii Geo-System zbiór jest udostępniany bezpośrednio z tego samego źródła jak przez usługę WFS, a zatem nie zachodzi więc wskazana przez skarżącego sytuacja. ATOM to międzynarodowy standard udostępniania danych przestrzennych w Internecie. Szczegółowe informacje na temat profilu usług ATOM dostępne są na stronach Komisji Europejskiej w dokumencie Technical_Guidance_Download_Services_v3.1.pdf. Dokument ten wymienia standard ATOM na równi ze standardem WFS jako jedną z dwóch możliwych implementacji usługi pobierania w rozumieniu przepisów o INSPIRE.

Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ppkt 3) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (która jest implementacją przepisów INSPIRE na grunt prawa krajowego) usługi pobierania umożliwiają "pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów". Usługa ATOM umożliwia pobieranie zbioru danych (w tym przypadku zbioru danych APP), tak więc jak najbardziej zapewnia zgodność z ww. ustawą. Ponadto uruchomiona usługa ATOM dla zbiorów APP zwraca dane w postaci dokumentu elektronicznego GML zgodnego ze schematem aplikacyjnym GML (§ 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego), a zakres zwracanych informacji obejmuje: akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego, dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (tj. § 3 pkt 2. ppkt 1, 2 i 3) - co spełnia wymogi przywołanego rozporządzenia.

Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej usługa pobierania ATOM dla APP jest poprawnie ujawniona w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych prowadzonej przez GUGiK.

Organ wyjaśnił również, że zbiór APP musi by zgodny ze schematem aplikacyjnym GML wcześniej przywołanego rozporządzenia, co można zweryfikować m.in. przez poprawną walidację w dostępnych powszechnie walidatorach. Wskazywany przez skarżącego przykład gminy U. jest wadliwy, gdyż otrzymany plik GML pozyskany przy wykorzystaniu adresu usługi pobierania WFS zamieszczonego w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych jest niezgodny ze schematem i nie waliduje się prawidłowo w walidatorze udostępnionym przez organ wiodący.

Organ podkreślił, że plik, rzekomo stanowiący poprawny zbiór APP z przykładu U. nie jest podpisany przez organ kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 6 ust. 2. rozporządzenia w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Pojęcie "bezczynności" organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I FSK 1532/15, LEX nr 2249251).

W przedmiotowej sprawie skarżąca zaskarżyła bezczynność Wójta Gminy Zapolice polegającą – jej zdaniem – na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego.

Wskazana przez skarżącą czynność polegająca na prowadzeniu i aktualizacji przez organ administracji publicznej zbiorów danych określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214), wymaga rozważenie czy może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Wspominany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, LEX nr 532346).

Wychodząc z powyższych przesłanek należy stwierdzić, że nie można uznać sposobu tworzenia, prowadzenia i udostępniania ww. zbioru danych przestrzennych za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby tym samym zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zbiory danych związanych z tematami danych przestrzennych służą nieograniczonemu kręgowi osób i obowiązek aktualizacji oraz udostępniania zbirów danych przestrzennych nie rodzi po stronie tych osób uprawnienia do żądania ich utworzenia, aktualizacji czy usunięcia. Wskazana czynność aktualizacji i udostępniania tych zbiorów nie dotyczy uprawnienia ani obowiązku potencjalnych odbiorców czyli osób korzystających z tych zbiorów, w tym samej skarżącej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika ani uprawnienie, ani obowiązek skarżącej, jak również żadnego innego podmiotu, który czyniłby organom zobowiązanym do utworzenia, aktualizacji lub zmiany oraz udostępnienia w zbiorach danych przestrzennych zarzut niewłaściwej realizacji ustawowego obowiązku aktualizacji i udostępnienia ww. zbioru.

W konsekwencji wszelkie czynności organu w powyższym zakresie, w tym ewentualna jego bezczynność, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego.

Prowadzenie ww. zbiorów i udostępnienia zawartych w nich danych przestrzennych nie ma zatem charakteru indywidualnego, gdyż nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Sąd nie jest zatem władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie – tak jak wskazała to skarżąca - do oceny prawidłowości prowadzenia przez Wójta Gminy Zapolice udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje zatem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.