Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1256/22 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 lipca 2022 r., nr SKO.4106.682.2022 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1256/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T.N. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 14 lipca 2022 r., nr SKO.4106.682.2022 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"):

1. naruszenie prawa materialnego: art. 16 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, ze zm., dalej: "uśr", "ustawa") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z uwagi na regulację szczególną dotyczącą łącznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego przepisy art. 30 uśr w ogóle nie mają zastosowania w sprawie;

2. naruszenie prawa materialnego: art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uśr, poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pomimo, że T.N. nie miał wiedzy, że nie może pobierać równocześnie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosek o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu, kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Ponadto, w przypadku nie uwzględniania przez Sąd II instancji zarzutów kasacyjnych, zwrócono się o odstąpienie od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zarzuty wywiedzionej przez stronę skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie kasacyjnej określonej art. 174 pkt 1 ppsa, co czyni stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd Wojewódzki, wiążącym dla Sądu kasacyjnego.

Osią zaistniałego sporu jest zasadność, zaakceptowanego wyrokiem Sądu I instancji, zastosowania przez organy administracji art. 16 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 uśr, gdy skarżący kasacyjnie wskazuje, że podstawą rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego przez stronę łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym, winien być art. 30 ust. 1 i ust. 2 uśr.

W treści uzasadnienia wywiedzionego środka zaskarżenia podniesiono również, że pomimo kontroli przez WSA decyzji SKO z 14 lipca 2022 r., w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji z 7 maja 2020 r., przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, art. 16 uśr w obecnym brzmieniu. Przepis ten wszedł w życie 4 marca 2016 r., a więc już po pobieraniu przez stronę łącznie konkurencyjnych świadczeń, nie powinien mieć zastosowania. Organy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, były zobligowane do zastosowania art. 16 uśr w kształcie sprzed nowelizacji, gdyż cyt.: "świadczenie pielęgnacyjne (powinno być: zasiłek pielęgnacyjny) zostało przyznane przed wejściem w życie nowelizacji." Autorka skargi kasacyjnej wyjaśniła przy tym, że w zarysowanej powyżej sytuacji, organy miały za zadanie wziąć pod uwagę przesłanki uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane (w tym trudną sytuację życiową strony oraz brak zrozumienia przedstawionego jej pouczenia), czyniąc tym samym podstawą swego rozstrzygnięcia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, nie zaś stosując "tryb uproszczony", polegający na potrąceniach przez organ rentowy.

Za pozostające poza wątpliwościami w sprawie i niekwestionowane na żadnym z etapów postępowania uznać należało, że skarżący w okresie od 1 września 2014 r. był beneficjentem dodatku pielęgnacyjnego, wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaś od 1 listopada 2014 r. do 31 stycznia 2022 r., ww. dodatek pobierał równolegle z ustalonym mu, decyzją Burmistrza Miasta M. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z 18 grudnia 2014 r., nr 4701/355/2014, zasiłkiem pielęgnacyjnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w żadnej mierze nie można uznać ich trafności.

Na wstępie zauważyć należy, że zakwestionowana skargą do Sądu Wojewódzkiego decyzja Kolegium, na podstawie art. 32 ust. 1 uśr, rozstrzygała sprawę wyłączenia z obiegu prawnego aktu Burmistrza z 7 maja 2020 r. Na mocy ww. przepisu, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Z analizy powyższej normy wynika, że oparta na niej decyzja wywołuje skutek ex nunc – nie determinuje więc skutku w postaci stwierdzenia, że świadczenie rodzinne zostało nienależnie pobrane, ani też nie zobowiązuje do zwrotu określonej kwoty.

Na podstawie art. 16 ust. 6 uśr, właściwego do oceny podstaw przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w akcie SKO z 14 lipca 2022 r. stwierdzono, że ww. świadczenie rodzinne skarżącemu nie przysługiwało, gdyż pobierał je w zbiegu z – ustalonym na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej: "uerfus") – dodatkiem pielęgnacyjnym. Beneficjentem dodatku może zaś być osoba uprawniona do emerytury lub renty, jeżeli została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że strona pobierała ww. świadczenie rodzinne w zbiegu z dodatkiem pielęgnacyjnym – co skarżący kasacyjnie przyznaje również w środku zaskarżenia wyroku WSA.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 16 ust. 6 uśr (w brzmieniu aktualnym na datę przyznania świadczenia rodzinnego oraz obecnie), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skoro więc strona pobierała dwie formy wsparcia równocześnie, zaistniała podstawa do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od daty powstania zbiegu – a więc od 1 listopada 2014 r., tj. od miesiąca w którym skarżący uzyskał zasiłek pielęgnacyjny. Zasadnie również, w rozpatrywanej sprawie, podstawą prawną wydania przez organ rozstrzygnięcia był art. 32 ust. 1 uśr. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie zaktualizowała się przesłanka negatywna z art. 16 ust. 6 ustawy.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki oraz co podniesiono w skardze kasacyjnej, na mocy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302, dalej: "ustawa zmieniająca"), uregulowano kwestie związane z dochodzeniem kwot pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w przypadku jego zbiegu z dodatkiem pielęgnacyjnym – do art. 16 uśr dodano mianowicie ust. 7 i ust. 8. I tak: osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (art. 16 ust. 7 uśr). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8 uśr).

W tym miejscu wyjaśnienia skarżącemu kasacyjnie wymaga, że - po pierwsze: decyzje organów obu instancji zostały oparte o normy prawa obowiązujące na datę ich wydania (2022 r.) a więc z uwzględnieniem ww. zmian w uśr. Po wtóre zaś – wbrew twierdzeniom środka zaskarżenia – miały one zastosowanie w sprawie, wobec treści art. 7 ustawy zmieniającej. W myśl ww. przepisu, do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2 (a więc przed 4 marca 2016 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Sformułowanie "w sprawie zwrotu", użyte w art. 7 ustawy zmieniającej należy w tym przypadku odnosić również do postępowań w sprawie uchylenia, bądź zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tego względu, że posiada ono cechy nienależnie pobranego świadczenia.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza z 7 maja 2020 r. zostało wszczęte wobec treści pisma ZUS z 3 marca 2022 r., z którego wynikało uprawnienie strony do dodatku pielęgnacyjnego w okresie zbieżnym z korzystaniem z zasiłku pielęgnacyjnego – a więc bez wątpienia po wejściu w życie ustawy zmieniającej – i po włączeniu do porządku prawnego art. 16 ust. 7 i ust. 8 uśr. W tej sytuacji pozbawione podstaw są twierdzenia skargi kasacyjnej o konieczności zastosowania w sprawie przepisów sprzed nowelizacji – również w zakresie wspomnianego w uzasadnieniu środka zaskarżenia – przedawnienia roszczenia.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii prawidłowości wykładni art. 16 ust. 7 uśr, polegającej na przyznaniu tej normie przymiotu lex specialis wobec art. 30 ust. 2 uśr i następczego uznania, że prawidłowym w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego jest "tryb uproszczony" w formie potrąceń, dokonywanych przez organ rentowy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe.

Przywołaną powyżej ustawą zmieniającą, wprowadzono do obrotu prawnego regulację szczególną – w odniesieniu do art. 30 ust. 3 i ust. 5 uśr – właściwą jedynie w obrębie opisywanego świadczenia rodzinnego formę jego zwrotu, w sytuacji uznania zasiłku pielęgnacyjnego za pobierany w zbiegu z dodatkiem pielęgnacyjnym. Wobec stwierdzenia zaistnienia ww. zbiegu uprawnień, organ pomocowy zobowiązany jest do uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku i dokonania zawiadomienia właściwego dla wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organu rentowego o konieczności potrącenia, określonej w wydanym akcie, łącznej kwoty pobranego w kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczenia rodzinnego (zasiłku). Na mocy zaś art. 16 ust. 8 uśr, przekazanie wartości pieniężnej odpowiadającej łącznej wysokości zasiłku pobranego w zbiegu, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.

Ww. potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej – wobec jasno wyrażonej w normach art. 16 ust. 6, 7 i 8 uśr woli ustawodawcy – sytuację prawną strony i rozstrzygając tym samym o legitymacji do pobierania pozostających w kolizji świadczeń. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest w tym przypadku wymagana, gdyż istotnym jest sam przepływ informacji pomiędzy organem rentowym a pomocowym, w postaci ww. zawiadomienia o zbiegu konkurencyjnych form wsparcia.

Ponownego podkreślenia wymaga, co już zostało wskazane na wstępie, że opisana powyżej procedura z art. 16 ust. 7 i ust. 8 uśr, ma zastosowanie jedynie w zakresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz w sytuacji stwierdzenia przez organ pomocowy opisanego powyżej zbiegu form wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie, brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, by organ uprzednio wypłacający zasiłek, wszczynał na zasadzie art. 30 ust. 2 uśr odrębne postępowanie, uwieńczone wydaniem decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązujące do jego zwrotu. Sąd kasacyjny podziela przy tym, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko, że przepis art. 16 ust. 7 uśr stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 uśr. Irrelewantne jest w tej sytuacji, czy w przypadku normowanym art. 16 ust. 7 uśr, zasiłek pielęgnacyjny zostanie oceniony przez organy jako świadczenie nienależnie pobrane, gdyż zastosowanie znajdzie merytoryczna reguła kolizyjna "lex specialis derogat legi generali", której konsekwencją będzie "uproszczony" tryb postępowania – wynikający z unormowań art. 16 ust. 7 i 8 uśr.

W nawiązaniu do powyższego dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy zmieniającej, mechanizm wprowadzony do art. 16 uśr – ust. 7 i ust. 8 (druk sejmowy nr 3584), wzorowany był na analogicznym rozwiązaniu funkcjonującym w ramach art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej: "ups"). Norma ta przewiduje, że osobie której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie opowiada się za stanowiskiem, że potrącenie dokonane na mocy art. 99 ust. 1 ups, następuje z mocy prawa, a więc z pominięciem wydawania w tym zakresie odrębnej decyzji administracyjnej (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 marca 2011 r., I OSK 1942/10; z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 756/16, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2021 r., I OSK 660/21).

Powyższe rozważania i okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że art. 30 ust. 1 i ust. 2 uśr, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie miały zastosowania w sprawie. W tym zaś stanie rzeczy, tak kwestie związane z prawidłowością pouczenia skarżącego, jak i stan jego świadomości prawnej przejawiający się "brakiem złej wiary" w zakresie kolizji form wsparcia oraz podnoszone w środku zaskarżenia okoliczności: podeszłego wieku strony (na datę orzekania przez organy 67 lat), trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, nie mają w sprawie znaczenia. Wydana na mocy art. 32 ust. 1 uśr decyzja uchylająca akt Burmistrza, przyznający skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, miała bowiem umocowanie w aktualizacji przesłanek z art. 16 ust. 6-8 uśr, która to sytuacja stanowi inną okoliczność wpływającą na prawo do świadczeń rodzinnych. Jej umocowanie wynika bezpośrednio z ww. regulacji uśr, jest więc niezależne od woli beneficjenta świadczenia.

Na marginesie jedynie i pochylając się nad sygnalizowaną w środku zaskarżenia trudną sytuacją skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na możliwość złożenia przez stronę do organu pomocowego, na zasadzie art. 30 ust. 9 uśr, wniosku o zastosowanie określonych ww. normą instytucji: umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu płatności, albo rozłożenia na raty.

W nakreślonym powyżej stanie faktycznym i prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 30 ust.1 i ust. 2 pkt 1 uśr, gdyż unormowania te nie miały w sprawie zastosowania. Jednocześnie, jak wynika z powyższych rozważań, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 16 uśr w objętym środkiem zaskarżenia zakresie. W konsekwencji zaś, objęte petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach norm materialnoprawnych, uznać należało za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 ppsa.