Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3954/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 czerwca 2021 r. nr PR.61.80.2020.ASZA.4 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w R. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 3 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3954/21 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w R. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, Inspektor) z 10 czerwca 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Inspektor utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 29 czerwca 2020 r. o nałożeniu na skarżącą, zgodnie z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 974 ze zm.; dalej: p.f.), kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za prowadzenie niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w K. przy ul. [...] i jej działalności poprzez umieszczenie w izbie ekspedycyjnej apteki kosza z oznaczeniem: "WYPRZEDAŻ -70%, -50%, -20%". Zdaniem organu odwoławczego, wbrew stanowisku spółki, działanie to nie stanowiło realizacji ustawowego obowiązku informowania konsumentów o cenach towarów i usług.

WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki na tę decyzję. Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia dokonane przez organy i akceptując ich ocenę stwierdził, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług. WSA wskazał na ugruntowane w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przypomniał, że równie szeroko pojęcie reklamy definiuje art. 2 dyrektywy nr 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L 376, s. 21), z którego wynika, że oznacza ona przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. W związku z tym WSA uznał, że organy inspekcji farmaceutycznej trafnie wywiodły, że umieszczenie w izbie ekspedycyjnej apteki kosza z oznaczeniem: "WYPRZEDAŻ -70%, -50%, -20%" stanowiło naruszenie zakazu reklamy apteki oraz jej działalności, o którym mowa w art. 94a ust. 1 p.f. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność, że powyższe informacje i oznaczenia zostały umieszczone wewnątrz apteki, wobec czego ich odbiorcami mogły być jedynie osoby, które już do apteki weszły, nie jest istotna z punktu widzenia zakazu reklamy aptek. WSA uznał, że ustalając wysokość kary administracyjnej, Inspektor uwzględnił stosowne kryteria, przewidziane w art. 129b ust. 2 p.f., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GIF, iż nie ma obowiązku wskazywania w sentencji decyzji okresu naruszenia prawa, za który została nałożona kara i stwierdził, że w sposób prawidłowy został on ustalony w oparciu o wyjaśnienia pełnomocnika spółki zawarte w piśmie z 3 czerwca 2020 r. i wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania; ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez zamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia w postaci nałożenia na spółkę kary, bez wskazania w sentencji decyzji, w jakim okresie miały miejsce naruszenia prawa, za które kara została nałożona;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego czasookresu przypisanej skarżącej działalności, co doprowadziło do wydania decyzji opartej na materiale niepełnym, który nie dowodzi prowadzenia przez aptekę ogólnodostępną "[...]", działalności o charakterze reklamowym w okresie od 28 lutego do 3 czerwca 2020 r.;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 p.f. poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług – co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 i 2 p.f. w związku z art. 4 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług i w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług poprzez przyjęcie, że umieszczony w aptece kosz z napisem "Wyprzedaż -70%, -50% -20%" zawierający informację odnoszącą się do cen produktów stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy wskazywane powyżej działania nie mają charakteru reklamowego, a jedynie stanowią wykonanie prawnie nałożonego obowiązku informowania o cenach oferowanych produktow;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129b ust. 1 p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Inspektor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Inspektor, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadne są zarzuty kasacyjne objęte pkt 1 i 2 petitum tej skargi. W ramach tych zarzutów spółka podejmuje próbę zakwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji, twierdząc że decyzja nakładająca na nią karę nie posiada wszystkich elementów z art. 107 § 1 k.p.a., tym samym wyrok oddalający skargę narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Odnosząc się do tak ujętego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on formalnie wadliwy. Wada ta ma podstawowe znaczenie dla oceny jego skuteczności. Przede wszystkim NSA zwraca uwagę, że zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., choćby z tego powodu, że przepis ten nie był podstawą prawną wyrokowania. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę spółki, zatem jako podstawę orzekania przyjął art. 151 p.p.s.a. Jeżeli spółka twierdzi, że w zakresie tej podstawy doszło do naruszenia prawa, to zarzut powinien odnosić się do art. 151 p.p.s.a. i polegać na bezprawnym oddaleniu skargi.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że zarzuty z pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej odnoszą się do problematyki procesowej, a nie materialnej. Przecież taki charakter ma art. 107 § 1 k.p.a., który wskazuje elementy prawidłowo zbudowanej decyzji administracyjnej. W ten sam sposób należy traktować drugi z tych zarzutów, w którym skarga kasacyjna wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. i jednoznacznie wyjaśnia, że chodzi w nim o stan faktyczny sprawy.

Sąd drugiej instancji stwierdza, że w orzecznictwie i nauce poza sporem pozostaje, że formalnie poprawnym zarzutem kasacyjnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest taki zarzut, który jest objęty właściwą podstawą kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, że naruszenia prawa materialnego mogą być skutecznie stawiane tylko w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1, a naruszenia procesowe w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stawianie zarzutów kasacyjnych w niewłaściwej podstawie kasacyjnej musi prowadzić do przyjęcia, że zarzuty są formalnie wadliwe. Konsekwencją tego jest niemożność kontrolowania zaskarżonego wyroku z punktu widzenia tak stawianych zarzutów. Z tych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za chybione.

Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty materialne skargi kasacyjnej. Nietrafne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył treść art. 94a ust. 1 i 2 p.f. i przyjął zbyt szerokie rozumienie pojęcia reklamy apteki. W zakresie tak zbudowanego zarzutu NSA stoi konsekwentnie na stanowisku, że pojęcie reklamy apteki należy ujmować szeroko, co jednocześnie nie oznacza, że bez ograniczeń. Jednak rozumienie tego terminu musi być pojmowane rygorystycznie, skoro przepis ustawy wyraźnie wskazuje, że reklamą nie jest lokalizacja apteki i godziny jej działania. Rygoryzm tego rozumienia musi zawsze odnosić się do potencjalnych lub faktycznych korzyści ekonomicznych, jakie mogą wiązać się z informacją umieszczoną i odnoszoną do działalności apteki, a zwłaszcza sprzedaży oferowanych przez aptekę produktów. W stanie faktycznym właściwym dla rozpoznawanej sprawy umieszczenie kosza z oznaczeniem "Wyprzedaż" i podaniem procentowej obniżki ceny jest zachęcaniem do nabywania produktów oferowanych przez aptekę.

Na tle tych ustaleń nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym, w którym spółka twierdzi, że takie oznaczenie produktów było spełnieniem warunków ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Sąd drugiej instancji w tym zakresie w pełni podziela pogląd sądu pierwszej instancji, co w konsekwencji musi prowadzić do przyjęcia, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do środków farmaceutycznych. Z tego też względu ten zarzut skargi kasacyjnej trzeba było uznać za niezasadny.

Nietrafny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 129b ust. 1 p.f. odnoszący się do wysokości nałożonej na skarżącą kary. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że kara została orzeczona w dolnej wysokości ustawowego zagrożenia i wysokość ta została przez organy umotywowana. Ustawowa konstrukcja przepisów dotyczących wysokości nakładanej kary pozostawia to rozstrzygnięcie w dyspozycji organów nadzoru farmaceutycznego. Oczywiście ich działanie w tym zakresie nie może być dowolne. Powinno być logicznie umotywowane. Jeżeli takie jest, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to sąd administracyjny nie może ingerować w merytoryczną zasadność wymierzenia kary.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 675 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie przez pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie wynikającym z art. 179a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).