Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 659/19 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr 361/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Ł. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., o sygn. akt I SA/Ol 659/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. Ł. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2019 r., nr 361/OR14/2019, w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2018. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 6 czerwca 2018 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w tym m.in. płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w ramach wariantu 2.1. Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności, deklarując powierzchnię gruntów - 30,17 ha. Rozpatrując wniosek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji odmówił przyznania Stronie wnioskowanej pomocy. Na skutek odwołania, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że Strona nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowiło jednostki samodzielnej, a deklarowane do płatności grunty rolne były częścią składową gospodarstwa M.Sp. z o.o. w S.

Oddalając skargę Strony na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w opisanym na wstępie wyroku wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował wobec Skarżącej art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 549 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1306/2013"), tj. klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej. W ocenie WSA w Olsztynie nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliłoby ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości wniosła o jego uchylenie oraz wydanie stosownego orzeczenia o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy materialno-prawnej w postaci art. 60 rozporządzenie nr 1306/2013 poprzez jej niewłaściwe zastosowanie - na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej i w konsekwencji nietrafnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły - a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość - niespełnienie przez Skarżącą celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowego PROW 2007-2013.

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego w postaci naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło wyraz w fakcie samoczynnego uzupełniania przez Sąd o dodatkowe argumenty i okoliczności przedstawionego przez organ administracji uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA nie ograniczył się do ustawowej roli instancji powołanej do oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ administracji, w tym od oceny tego, czy rozstrzygnięcie sprawy znajduje uzasadnienie w argumentach i okolicznościach przedstawionych przez organ w treści wydanych przezeń decyzji, lecz sam, z własnej inicjatywy podjął się, uzupełniać zakres dowodów i argumentów wyrażonych w pisemnym stanowisku organu, jakie jego zdaniem przemawiać mają przeciwko Stronie postępowania. Jest to zasadnicze przekroczenie ustawowych ram działania Sądu - jeżeli już WSA był zdania, że w sprawie istnieją okoliczności na tyle istotne, że bez ich przytoczenia określone rozstrzygnięcie sprawy nie jest w pełni zrozumiałe, wówczas obowiązkiem jego było decyzję organu uchylić, wskazując organowi jakie okoliczności powinien on wziąć pod uwagę, ponownie konstruując uzasadnienie decyzji, nie zaś z własnej inicjatywy podejmować się uzupełniania i doprecyzowywania uzasadnienia rozstrzygnięcia organów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) P.p.s.a. - poprzez brak dostrzeżenia przez WSA niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. na skutek błędnego rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii wymienionej w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, a także niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:

a) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a."), jak również art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. - dalej w skrócie: "u.w.r.o.w.") poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na skutek obciążenia Skarżącej wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku, czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie, ze względu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy, również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku Skarżącej.

b) art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w., a w konsekwencji art. 80 K.p.a. - polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W skardze kasacyjnej poza sformułowaniem powyższych zarzutów kasacyjnych zastrzeżono jedynie możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia ich uzasadnienia, w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., czego do dnia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uczyniono.

Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie procesowym zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniesionym po upływie terminu z art. 179 P.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Strony i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wziął udziału pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, a pełnomocnik organu powtórzył stanowisko i argumentację zawarte w powyższym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 P.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., o sygn. akt II GPS 5/09).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1679/11). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia: 19 marca 2014 r., o sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Uznane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy jako naruszone powinny być wskazane w skonstruowanych zarzutach, w petitum skargi kasacyjnej, nie zaś w ich uzasadnieniu (uzasadnieniu skargi kasacyjnej) czy też innych pismach procesowych strony. Dodać do tego należy, że w zakresie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu należy podać, na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż NSA nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., o sygn. akt I GSK 1208/19).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją ściśle sformalizowanej skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem redakcji tej rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie zawarł w niej żadnego uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zastrzega możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. W odniesieniu do tak istotnej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej należy wskazać, że jest to środek prawny o wysoce wyspecjalizowanym charakterze, objęty m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, LEX nr 3412676).

Stosownie bowiem do treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna bezwzględnie zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Co istotne są to niezależne od siebie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 P.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 802 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., o sygn. akt GSK 1335/04).

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zawarł w jej treści nawet szczątkowego uzasadnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że zastrzega "możliwość późniejszego szczegółowego uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych" w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Tymczasem w sytuacji braku jakiegokolwiek uzasadnienia skargi kasacyjnej w rozumieniu jej elementów konstrukcyjnych, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nie może być mowy o przytoczeniu w przyszłości nowego w istocie uzasadnienia podstaw kasacyjnych w trybie art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Innymi słowy, całkowitego braku uzasadnienia skargi kasacyjnej nie należy traktować na równi z nienależytym lub częściowym uzasadnieniem podstaw kasacyjnych, a zatem nie spełnia ono wymogów przewidzianych na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. (por. W. Piątek, Komentarz do art. 176 P.p.s.a. [w:] A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023 r., s. 380).

Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska D. Dudra M. Grzelak