Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą L. a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2019 r. Starosta L. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. (zwanego dalej: "Dyrektorem RDLP w P.") poprzez wskazanie Dyrektora RDLP w P. jako organu właściwego do określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia opłaty rocznej podwyższonej o 200 % od dnia, w którym rekultywacja działki nr [...], obręb [...], gmina [...], winna być zakończona.

We wniosku podkreślono, że Starosta L. rozpoznając wniosek W. G., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił zmiany terminu zakończenia rekultywacji gruntu na terenie poeksploatacyjnego wyrobiska złoża kruszywa naturalnego "[...]", położonego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], z uwagi na brak postępów w wykonywaniu czynności zmierzających do przywrócenia wartości użytkowej zdewastowanego terenu.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Dyrektor RDLP w P. wszczął postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, zwanej dalej: "uogrl"), w sprawie ustalenia opłaty rocznej podwyższonej o 200% od dnia, w którym rekultywacja o kierunku leśnym gruntów wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] winna być zakończona. W toku czynności Dyrektor RDLP w P. stwierdził, że otrzymana od Starosty L. dokumentacja jest niewystarczająca do przesądzenia, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zastosowania opłaty rocznej podwyższonej o 200%, bowiem Starosta L. nie określił w drodze decyzji stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej przedmiotowego gruntu. Z powyższych względów postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. organ ten z urzędu zawiesił ww. postępowanie.

W ocenie Starosty w przypadku niezakończenia rekultywacji gruntów zastosowanie znajdują zapisy art. 28 ust. 3 i 4 uogrl przewidujące sankcje za naruszenie przepisów ustawy, które uzależnione są od rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Zgodnie z art. 28 ust. 5 uogrl rozmiar ograniczenia, o którym mowa powyżej ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Natomiast w myśl art. 28 ust. 7 uogrl decyzje w tym zakresie, w odniesieniu do gruntów leśnych, wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Wobec tego w przypadku postępowań dotyczących ustalenia sankcji za naruszenie przepisów w zakresie rekultywacji gruntów leśnych, nie znajduje zastosowania art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uogrl..

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor RDLP w P. podniósł, że zastosowanie opłaty rocznej podwyższonej o 200 % z tytułu niezakończenia rekultywacji przedmiotowych gruntów wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez Starostę L. zagadnienia wstępnego, tj. określenia w trybie decyzji administracyjnej - stopnia całkowitej utraty wartości użytkowych gruntów. Mowa jest więc o dwóch różnych rozstrzygnięciach, do których wydania zobowiązane są różne organy administracji. Pierwsze rozstrzygnięcie stanowi wydawana przez starostę decyzja (bądź decyzje) w sprawie rekultywacji i zagospodarowania, na co jednoznacznie wskazuje art. 22 ust. 1 i 2 uogrl, drugie zaś polega na zastosowaniu opłaty rocznej podwyższonej, którą w przypadku gruntów leśnych określa dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, co wynika wprost z art. 28 ust. 7 w zw. z art. 28 ust. 3 uogrl. W oparciu o powyższą argumentację organ wniósł o wskazanie Starosty L. jako organu właściwego do określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej przedmiotowych gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przez spór kompetencyjny (spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej: Ppsa), należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny), przy czym chodzi o sprawę z zakresu administracji publicznej załatwianą przez organ administracji (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 91). Istota sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) koncentruje się zatem na rozbieżnych stanowiskach organów co do tego, który z nich powinien rozstrzygnąć konkretną sprawę administracyjną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że spór kompetencyjny może zaistnieć dopiero wtedy gdy dana sprawa stanie się przedmiotem określonego postępowania, tj. "w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu" (zob. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 205/13; z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OW 191/12; z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OW 13/11). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu i na tym tle może zaistnieć spór kompetencyjny. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 Ppsa jest więc sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia określonej sprawy stanowiącej przedmiot określonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze trudno uznać, aby w przedmiotowej sprawie taki spór kompetencyjny w istocie zaistniał, w sytuacji gdy każdy z organów będący stroną postępowania jest kompetentny do analizowania sprawy w ramach innego postępowania (innego trybu). Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 uogrl decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Z art. 22 ust. 2 uogrl wynika zaś, że w sprawach tych decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Przepisów powyższych nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami (art. 22a ust. 1). W myśl natomiast art. 28 ust. 3 uogrl w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Powyższy przepis ma zastosowanie odpowiednio do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 uorgl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta L. wnioskując o wskazanie organu właściwego "do określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia opłaty rocznej podwyższonej o 200 % od dnia, w którym rekultywacja działki nr [...], obręb [...], gmina [...], winna być zakończona" po pierwsze - w sposób nieprecyzyjny sformułował przedmiot sporu kompetencyjnego, po drugie - nie wykazał, aby rzeczywiście taki spór miał miejsce. Nie wskazał także żadnej normy prawnej, na podstawie której należałoby przypisać uprawnienie do załatwienia sprawy w przedmiocie określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów Dyrektorowi RDLP w P.. Podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w oparciu o art. 15 § 2 Ppsa ma na celu wskazanie przez Sąd organu właściwego do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, nie zaś wyjaśnianie, w którym postępowaniu (w jakim trybie) powinna być rozpoznawana określona sprawa i który z organów wyposażony we własną kompetencję do prowadzenia odrębnego postępowania w danej sprawie ma z tej kompetencji skorzystać.

Z tych względów wniosek podlegał oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a..