Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg O. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w B., A. J., D. S., P. S., M. R., K. L., J. L., B. K., M. K., Ł. O., I. O., M. R., P. R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr IF-O.7840.1.400.2022.MWD w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 października 2023 r., nr IF-O.7840.1.400.2022.MWD; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej A. J. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako: Wojewoda, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r. (nr IF-O.7840.1.400.2022.MWD), uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 25 maja 2018 r. (nr 1531/2018) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej - na rzecz O. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w B. (dalej także: inwestor) - pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną do każdego z budynków, tj. wewnętrzną linią zasilającą n/n, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją gazu do skrzynek w linii ogrodzenia do odbiorników w budynku oraz instalacją kanalizacji deszczowej z bezodpływowymi zbiornikami na wody deszczową na działce nr [...] (po podziale nr [...], [...], [...], [...],[...]), obr. D., gmina K. i w tym zakresie - orzekając o istocie sprawy - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 25 maja 2018 r. (nr 1531/2018) organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił O. Sp.z o.o. Sp.k. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną dla każdego z budynków tj. wewnętrzną linią zasilającą n/n, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją gazu od skrzynek w linii ogrodzenia do odbiorników w budynku oraz instalacją kanalizacji deszczowej z bezodpływowymi zbiornikami na wody deszczowe na działce nr [...], obręb D., gmina K.

Po rozpatrzeniu odwołania K. H. i K. H.(1) (właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji), Wojewoda, decyzją z dnia 10 października 2018 r. (nr O-598/18), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu analizy całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził w pierwszej kolejności, że inwestor złożył wniosek z elementami wymaganymi przepisem art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie - Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: p.b.), tj. projekt budowlany, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, organ poddał analizie zgodność projektu z wymaganiami określonymi w przepisie art. 35 ust. 1 p.b. W tym zakresie stwierdził, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do właściwej do zakresu uprawnień izby samorządu zawodowego. Projektanci inwestycji złożyli także stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz została sporządzona informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanych obiektów budowlanych (str. 2 oraz str. 13-15 projektu budowlanego). W kwestii zgodności przedłożonego projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wyjaśnił, że wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę nieruchomość objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. położonego w obrębach: D. i K.(1), przyjętego uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Na rysunku planu przedmiotowy teren opisany jest symbolem [...] MN, dla którego przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 14 ust. 1 pkt 1 planu). Plan pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rozumie tereny przeznaczone pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażami, niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, komunikacją wewnętrzną oraz obiektami małej architektury (§ 4 pkt 3). Ponadto dla terenu [...] MN ustalono, że budynki mieszkalne jednorodzinne dopuszcza się wyłącznie jako wolno stojące lub bliźniacze (§ 14 ust. 3 pkt 2).

Oceniając planowaną inwestycję pod kątem zgodności z ustaleniem planu w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu, organ odwoławczy zauważył, że projekt przedstawia 4 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Planowane budynki tworzą dwie grupy, a dwa budynki w grupie stykają się przeciwległymi ścianami, przy czym każdy budynek mieści jeden lokal mieszkalny. Pojedynczy budynek w grupie od fundamentów po dach stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynki na całej swojej wysokości rozdzielone są dylatacją i odrębnymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (rys. "Rzut parteru", "Rzut poddasza", "Rzut więźby dachowej" "Rzut fundamentów", "Rzut stropu nad parterem"). Zaprojektowane obiekty spełniają zatem definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, określoną w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku. Wobec powyższego oznacza to, że planowane obiekty to jedno lokalowe budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, a ich lokalizacja na terenie [...] MN, zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego w zakresie przeznaczenia podstawowego. W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że planowane zamierzenie nie narusza pozostałych ustaleń planu.

Badając zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Wojewoda zauważył, że planowane budynki (ścianami bez otworów okiennych) położone będą w odległościach 3,21 m oraz 7,65 m od granicy z sąsiednimi działkami odpowiednio nr [...] oraz nr [...] (wymagane min. 3 m), a ścianami z otworami okiennymi położone będą w odległości 15 m, licząc od granicy z działką nr [...] (wymagane min. 4 m), co spełnia ustalenia określone w § 12 ust.1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Projektowane budynki nie są przesłaniane i nie niosą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynków na sąsiednich działkach, zgodnie z § 13 rozporządzenia. Najbliższa zabudowa (budynek mieszkalny) znajduje się na działce nr [...] w odległości ok. 16 m od najbliższej planowanego budynku (pomiar z mapy). Na działce nr [...] obecnie odbywa się realizacja identycznej pary budynków jak na działce objętej zainwestowaniem (nie posiadają otworów okiennych ściany tych budynków zwrócone w kierunku działki nr [...]). Biorąc pod uwagę, że od strony działek nr [...] i nr [...] projektowane budynki posiadają ściany bez otworów okiennych, nie będzie miała racji bytu kwestia przesłaniania projektowanego budynku przez inne budynki. Ponadto z uwagi na niezbyt dużą wysokość planowanych obiektów (6,09 m do okapu i 10,62 m do kalenicy) oraz znaczną odległość od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] (ok. 16 m), także budynek ten nie będzie przesłaniany. Odległość między tymi budynkami jest bowiem większa od wysokości projektowanych budynków (16 m > 10,62 m) - zob. rys. "Analiza przesłaniania". Z uwagi na znaczne odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, nie będzie miała ponad normatywnego wpływu na nasłonecznienie pokoi w najbliżej usytuowanym budynku mieszkalnym na działce nr [...] (zob. rys. "Analiza nasłonecznienia"). Z Analizy nasłonecznienia wynika bowiem, że częściowo elewacja tego budynku w dniach równonocy nie będzie nasłoneczniona w godzinach od 15.30 - 17.00. Oznacza, że w sprawie spełnione są wymagania § 60 ww. rozporządzenia, wskazującego na wymóg zapewnienia czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych, co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 700-1700.

Zdaniem organu, dokumentacja projektowa spełnia także inne wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieruchomość objęta inwestycją ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Ponadto dla terenu przedmiotowej działki wydano decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr 467/2017, zezwalającą na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (zmienioną decyzją tego organu z dnia 12 marca 2018 r., nr 246/2018 r.). Inwestor dysponuje także pozwoleniem na prowadzenie badań archeologicznych (decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 5 marca 2018 r., nr 435/2018).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego dokonania potencjalnej wycinki drzew, autor decyzji wskazał, że co do zasady zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości stanowi przedmiot odrębnego postępowania, a przepisy prawa materialnego nie uzależniają udzielenia pozwolenia na budowę od uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów. Ponadto w opisie do projektu budowalnego podano, iż działka objęta inwestycją jest niezadrzewiona (str. 5 projektu). Kwestia dokonania ewentualnej wycinki drzew bez uzyskania zgody właściwego organu nie należy do oceny organu administracji architektoniczno-budowalnej.

Reasumując, organ odwoławczy ocenił projekt budowlany jako prawidłowy i kompletny z punktu wymagań stawianych przez przepisy p.b. Spełnione tym samym zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 882/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody z dnia 10 października 2018 r. (nr O-598/18), wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że organ ten ocenę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu, o której stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., ograniczył w istocie do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Kontroli w zakresie spełnienia wymagań wynikających z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego praktycznie nie przeprowadził, stwierdzając jedynie, że inwestor złożył wniosek wraz z elementami wymaganymi art. 33 ust. 3 p.b., tj. projekt budowlany spełniający wymagania rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie Sądu, stanowisko powyższe wyrażone zostało przedwcześnie, bez przeprowadzania pełnej, a przez to prawidłowej, weryfikacji projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z opisanymi przepisami.

W tym kontekście Sąd wskazał, że Wojewoda nie wyjaśnił kwestii istniejącego zadrzewienia na terenie objętym inwestycją, odnosząc się do tego zarzutu organ skupił się bowiem jedynie na wykazaniu braku zależności pomiędzy udzieleniem pozwolenia na budowę a uprzednim uzyskaniem pozwolenia na wycięcie drzew, którego to stanowiska Sąd, jak wyjaśnił, nie kwestionuje. Organ pominął jednak wpływ zgłaszanego przez skarżących drzewostanu na prawidłowość projektu zagospodarowania terenu w kontekście wymogu wykazania w części graficznej ukształtowania zieleni z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji oraz układu zieleni wysokiej i niskiej, jak też wymogu określenia w części opisowej ukształtowania terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej. Wojewoda przyjął oświadczenie projektanta, że działka jest niezadrzewiona, w żaden sposób nie wyjaśniając, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, że w omawianym zakresie stan faktyczny na gruncie odbiega od przyjętego w projekcie. Tymczasem wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu o istnieniu na działce nr ew. nr [...] około 35 drzew kwestia ta ze względu na wskazane wyżej regulacje wymagała wyjaśniania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena dopuszczalności projektowanych prac inwestycyjnych w kontekście przepisów p.b. powinna być dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Okoliczność istnienia lub też nieistnienia drzew na działce ma znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia nie tyle w kontekście wymogu wcześniejszego uzyskania pozwolenia na ich usunięcie, ale ze względu na konieczność odwzorowania istniejących drzew na projekcie zagospodarowania terenu ze wskazaniem projektowanych w tym zakresie rozwiązań (adaptacja lub ich usunięcie). W świetle aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych usunięcie drzew w związku z planowaną budową możliwe jest dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2494/19) oddalił skargę kasacyjną inwestora na powyższy wyrok tut. Sądu z dnia 27 marca 2019 r.

Uznając zarzuty skarżącego kasacyjnie za niezasadne, NSA stwierdził, że ocena legalności decyzji oparta jest na badaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, którego zadaniem w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane w kształcie ujawnionym w przedłożonym projekcie budowlanym spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.). Jeżeli przedmiotem wypowiedzi Sądu I instancji mogły być wyłącznie wskazane rozwiązania projektowe, to faktyczny zakres robót budowlanych realizowanych przez inwestora po wydaniu pozwolenia na budowę, w tym decyzja o potrzebie zastosowania zmian projektowych, pozostaje zagadnieniem co do zasady irrelewantnym dla sprawowanej przez sąd kontroli pozwolenia na budowę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda, zaskarżoną decyzją z dnia 3 kwietnia 2024 r. (nr IF-O.7840.1.400.2022.MWD), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 maja 2018 r. (nr 1531/2018) i w tym zakresie - orzekając o istocie sprawy - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną do każdego z budynków, tj. wewnętrzną linią zasilającą n/n, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją gazu do skrzynek w linii ogrodzenia do odbiorników w budynku oraz instalacją kanalizacji deszczowej z bezodpływowymi zbiornikami na wody deszczową na działce nr [...], obr. D., gmina K.

Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że mając na względzie wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 27 marca 2019 r., postanowieniem z dnia 13 października 2023 r., działając na podstawie art. 136 k.p.a., nałożył na inwestora obowiązek: 1) uzupełnienia projektu budowlanego w części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu o ukształtowanie zieleni na działce nr [...], obr. D., gmina K. z oznaczeniem istniejącego układu zieleni wysokiej i niskiej podlegającego adaptacji lub likwidacji oraz 2) usunięcia występujących w projekcie budowlanym rozbieżności w bilansie terenu. Jak wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru przez inwestora postanowienia Wojewody z dnia 13 października 2023 r., zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej zostało pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 27 października 2023 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 6 listopada 2023 r. Adresat nie podjął przesyłki w terminie, wobec czego przesyłkę zwrócono nadawcy. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie powyższej przesyłki zawierającej postanowienie Wojewody z dnia 13 października 2023 r. uznano za dokonane z dniem 11 listopada 2023 r. (fikcja doręczenia).

Organ odwoławczy wskazał również, że w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwotnie skierował korespondencję (pismo z dnia 16 grudnia 2022 r.) do inwestora na adres wskazany przez niego jako właściwy do doręczeń w pierwotnie prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 października 2018 r. (tj. ul. [...] we W.). Wobec zwrotu powyższej korespondencji ustalono na podstawie wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego), że inwestora na etapie postępowania sądowo-administracyjnego zmienił adres siedziby na ul. [...] w B., wobec czego dalszą korespondencję wysyłano na aktualny adres inwestora. Tak zaadresowana korespondencja (pismo z dnia 30 marca 2023 r. informujące o przewidywanym terminie zakończenia ponownie prowadzonego postępowania) została odebrana przez inwestora w jego siedzibie, zatem Wojewoda ustalił, że powyższy adres jest adresem właściwym do doręczeń.

Analizując skuteczność doręczenia postanowienia Wojewody z dnia 13 października 2023 r. należało zwrócić uwagę, że z przywołanego powyżej wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że inwestor od dnia 8 czerwca 2023 r. zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej prowadzonej przez inwestora nie stoi jednak na przeszkodzie nałożenia na niego obowiązków na podstawie art. 136 k.p.a. w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższą argumentację Wojewoda uznał, że jego postanowienie z dnia 13 października 2023 r. zostało skutecznie doręczone w dniu 11 listopada 2023 r. (fikcja doręczenia), a zatem miesięczny termin wyznaczony w nim na uzupełnienie nieprawidłowości upływał w dniu 11 grudnia 2023 r.

Wobec nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości, Wojewoda uznał, że projekt zagospodarowania terenu, jako część projektu budowlanego podlegająca weryfikacji organu, został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. O niewykonaniu obowiązku można natomiast mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy.

W związku z powyższym, mając na uwadze dyspozycję art. 35 ust. 3 p.b., Wojewoda był obowiązany do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną do każdego z budynków, tj. wewnętrzną linią zasilającą n/n, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją gazu do skrzynek w linii ogrodzenia do odbiorników w budynku oraz instalacją kanalizacji deszczowej z bezodpływowymi zbiornikami na wody deszczową na działce nr [...] (po podziale nr [...],[...],[...],[...], [...]), obr. D., gmina K.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, a także dopuszczenie załączonych do skargi dowodów. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi uczestników i nieuzasadnione uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 października 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną;

2) art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania mimo, że stało się ono bezprzedmiotowe, albowiem inwestor w toku realizacji inwestycji, na którą uzyskał pozwolenie na budowę, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zmienił plan zagospodarowania terenu w ten sposób, że zrezygnował z zamierzonej wycinki drzew, o których mowa w skardze odwołujących, a ponadto zmienił przebieg drogi dojazdowej do budowanych budynków na przeciwną stronę działki nr [...] w taki sposób, że droga ta w żaden sposób nie koliduje z rosnącymi na tej działce drzewami - i w związku z tą zmianą inwestor przygotował nowy projekt planu zagospodarowania terenu z naniesionymi nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i który to projekt zostanie przedłożony organowi nadzoru budowlanego przy zgłoszeniu zakończenia budowy;

3) skargę oparł również na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 35 p.b. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Następnie, w piśmie procesowym z dnia 29 maja 2024 r., pełnomocnik skarżącego inwestora wskazał dodatkowo, że w poprzednio toczącym się postępowaniu w tej sprawie, przed przekazaniem jej organowi do ponownego rozpoznania, tj. przed WSA (sygn. akt ll SA/Wr 882/18) i NSA (sygn. akt II OSK 2494/19), był już ustanowionym pełnomocnikiem skarżącego, a pełnomocnictwo znajdowało się już w aktach tej sprawy, na dowód czego przedłożył wydruk pierwszej strony odpowiedzi Wojewody na skargę kasacyjną oraz udzielone pełnomocnictwo. W związku z powyższym podniósł jednocześnie zarzut nieważności postępowania administracyjnego, albowiem wszystkie wezwania Wojewody kierowane bezpośrednio, jak również końcowa zaskarżona decyzja powinny być wysyłane do pełnomocnika. Niezależnie od powyższego, pełnomocnik skarżącego inwestora wniósł o dopuszczenie dodatkowego dowodów w postaci:

1) oświadczenia kierownika budowy z dnia 9 grudnia 2019 r. wraz z załącznikiem,

2) mapę do celów projektowych wykonaną przez G.,

- oba dowody na okoliczność prawidłowego wykonania projektu budowlanego i wykonania przedmiotowej inwestycji budowlanej zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z nieistotnymi zmianami nie wymagającymi projektu zamiennego, a także ostatecznie pozostawienia przesz inwestora wszystkich drzew wokół wybudowanych budynków. Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, dodatkowo potwierdzają konieczność i zasadność złożonej skargi.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2024 r. złożyli także A. J., D. S., P. S., M. R., K. L., J. L., B. K., M. K., Ł. O., I. O., M. R.(1) i P. R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi, a także wstrzymanie jej wykonania.

W pierwszej kolejności skarżący podkreślili, że przy dokonywanych doręczeniach organ odwoławczy nie zastosował właściwej staranności. Organ posiadał wiedzę o zmianie adresu inwestora i jak sam stwierdził w uzasadnieniu decyzji, część korespondencji kierował na nowy adres, a pierwotne postanowienie w sprawie skierował na poprzedni adres. Organ nie zauważył również, że spółka zmieniła swoją nazwę. Ponadto organ w swoim uzasadnieniu nie wskazuje, na jaki adres pierwotny wysłał postanowienie, natomiast wskazuje, że kolejną korespondencję wysyłał już na nowy adres.

Wyjaśnili również, że w dniu wydania decyzji, tj. 13 października 2023 r., a także w dniu uznanym za termin jej doręczenia, tj. 11 listopada 2023 r., a także w terminie wyznaczonym na uzupełnienie nieprawidłowości, który upływał dnia 11 grudnia 2023 r., inwestor nie był już właścicielem nieruchomości, której dotyczyło rozstrzygnięcie, a zatem nie mógł być uznawany za stronę postępowania posiadającą interes prawny do brania czynnego udziału w niniejszej sprawie. Do przeniesienia własności domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej doszło kolejno w 2019 r. (I etap budowy - 2 pierwsze wybudowane budynki) oraz w roku 2020 r. (II etap budowy - 2 kolejne budynki). Po przeniesieniu własności na nabywców inwestor pierwotny, na którego nałożono obowiązek, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie powinien być traktowany jako strona postępowania, a w sprawie tej na skutek zbycia nieruchomości, stracił on swój interes prawny.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności, natomiast ten interes prawny uzyskuje jej następca prawny. Następstwo procesowe jest zatem skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, która wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji powinien więc wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy prawa zbywalnego, nabywca natomiast, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania.

W tym kontekście skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie Wojewoda przesłał obecnym właścicielom nieruchomości zbudowanych przez inwestora pierwotnego, co do których wydana została zaskarżona decyzja, pierwsze zawiadomienie w sprawie z dnia 21 grudnia 2023 r. Informowało ono o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości czynnego udziału przez strony w postępowaniu. Termin załatwienia sprawy został określony do dnia 31 stycznia 2024 r., a w kolejnym zawiadomieniu z dnia 31 stycznia 2024 r., termin ten został określony na dzień 30 kwietnia 2024 r. Z ostrożności zaznaczono, że zawiadomienia te do dnia dzisiejszego nie zostały dostarczone do wszystkich stron (nabywców nieruchomości), dlatego też nie wiadomo dokładnie z jakich adresów skorzystał organ administracji publicznej. Sytuacja ta potwierdza pewne niejasności w kwestii ustalania adresów stron przez organ administracji publicznej oraz ich powiadomienia, co niewątpliwie mogło mieć znaczący wpływ na możliwość uczestniczenia każdej ze stron postępowania w każdym etapie wydania decyzji administracyjnej. Ponadto zawiadomienie z dnia 31 stycznia 2024 r., zostało wysłane również do J. K., który we wcześniejszym okresie reprezentował stronę dewelopera, ale który od kilku lat nie żyje. Nie wiadomo zatem w jaki sposób była ustalana sytuacja faktyczna sprawy, jednak fakt jej zmiany powinien zostać uwzględniony przy wydawaniu decyzji oraz stwarzać stronom możliwość odwołania jeszcze w toku pierwszej instancji.

Z przytoczonych okoliczności - zdaniem skarżących - jednoznacznie wynika, że strony postępowania (nabywcy nieruchomości, a nie inwestor pierwotny), którzy zyskali interes prawny w rozstrzygnięciu dotyczącym przedmiotowej sprawy, nie mieli możliwości brania czynnego udziału w każdym etapie postępowania administracyjnego, jakie jest gwarantowane przez prawo, a pierwsze zawiadomienie o toczącym się postępowaniu i możliwości udziału w sprawie, otrzymali już po zakończeniu postępowania odwoławczego oraz już po pływie terminu przewidzianym dla dewelopera na wykonanie obowiązków wynikających z decyzji Wojewody.

Zdaniem skarżących, obecna sytuacja oraz wydana przez organ administracji decyzja z dnia 3 kwietnia 2024 r. narusza pewność obrotu prawnego. Nabywcy nieruchomości, które powstały na działce pierwotnie oznaczonej nr [...], zakupili nieruchomości w dobrej wierze. Nie byli wówczas informowani o toczącym się postępowaniu. Inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, na podstawie którego prowadzone były prace. Następnie, w maju 2019 r., otrzymał zgodę na użytkowanie pierwszego etapu powstałych nieruchomości, które, w 2019 r. oraz 2020 r. - drugi etap, zostały sprzedane nowym (obecnym) nabywcom. W miejsce praw zbywcy nieruchomości wstąpili ich nabywcy, posiadając rzeczywisty interes prawny w postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżących, Wojewoda, jako organ odwoławczy, powinien ewentualnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem sytuacja jaka zaistniała uniemożliwiła uzupełnienie dokumentacji, która powinna zostać zebrana w I instancji w istotnym zakresie. Możliwość złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie prowadzi do możliwości powstania nowych ustaleń faktycznych, strony nie miały możliwości skorzystania z drogi odwoławczej w I instancji.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazali ponadto, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również jest niewykonalna już w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. Na skutek upływu czasu od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu 25 maja 2018 r., przedmiotowa inwestycja została w całości zrealizowana, zostały poczynione odpowiednie odbiory, a budynki zostały zasiedlone i zamieszkałe.

W tych okolicznościach, Wojewoda wydając zaskarżoną decyzje nie zweryfikował rzeczywistego stanu sprawy, co spowodowało, że wydając decyzję z dnia 3 kwietnia 2024 r. jest ona właściwie niewykonalna, a tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Organy państwa działają w oparciu o zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. Z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 p.b. wydając decyzję Wojewoda działał bez podstawy prawnej.

Pismem procesowym z dnia 4 lipca 2024 r. skarżąca A. J. podtrzymała uprzednio wyrażone stanowisko, natomiast w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2025 r. wniesionym przez ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca A. J. sformułowała konkretne zarzuty co do zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na całkowitym zweryfikowaniu, mimo istnienia ku temu realnych i łatwo dostępnych możliwości w oparciu o rejestry publiczne, dokumentację Gminy K. oraz dane przestrzenne z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czy drzewostan, którego brak naniesienia na projekt budowlany posłużył jako jedyna podstawa uchylenia decyzji w rzeczywistości kolidował z realizacją inwestycji, czy też został usunięty legalnie przez nabywców nieruchomości już po zakończeniu budowy, a w konsekwencji na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na bierności pierwotnego inwestora, z pominięciem dowodów wskazujących, że stan faktyczny na gruncie po oddaniu budynków do użytkowania potwierdzał brak istotnego naruszenia prawa;

2) art. 10 § 1 k.p.a. w z art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. poprzez skierowanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego wyłącznie do pierwotnego inwestora, który w dacie prowadzenia postępowania posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości, z całkowitym pominięciem obecnych właścicieli, w tym skarżącej, będących następcami prawnymi inwestora, co pozbawiło strony mające rzeczywisty interes prawny możliwości wykonania nałożonego obowiązku oraz czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, na czym konkretnie polegały rozbieżności w bilansie terenu brak wykazania, dlaczego rzekome braki w dokumentacji dotyczące zieleni zostały uznane za wady istotne, oraz brak wyjaśnienia, dlaczego organ odmówił mocy dowodowej dokumentom urzędowym i danym przestrzennym pozwalającym na obiektywne ustalenie stanu faktycznego.

Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

– wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa z dnia 28 lutego 2025 r.,

– protokołu z dnia 17 marca 2025 , sporządzonego na terenie działki nr [...] w miejscowości D.,

– protokołu z dnia 28 lutego 2020 r. sporządzonego na terenie tej samej działki,

– wydruku ortofotomapy z nałożoną warstwą ewidencji gruntów i budynków, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

na okoliczność wykazania, że rzeczywisty stan zadrzewienia na terenie inwestycji nie kolidował z realizacją budynków, drzewa istniały w dacie oddania obiektów do użytkowania, a ich usunięcie nastąpiło w trybie legalnym na wniosek obecnych właścicieli oraz że brak pełnej inwentaryzacji zieleni w pierwotnym projekcie był uchybieniem możliwym do usunięcia bez konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej A. J. wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszą sprawę oznaczoną sygnaturą akt II SA/Wr 426/24 ze sprawą oznaczoną sygnaturą akt II SA/Wr 427/24, ponieważ sprawy te mogły być objęte jedną skargą, i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 426/24. Natomiast na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego inwestora z dnia 29 maja 2024 r. oraz dopuścił dowody z dokumentów zawnioskowanych w piśmie pełnomocnika skarżącej A. J. z dnia 16 grudnia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się uzasadnione.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są zobowiązane uwzględniać z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 581/20 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 863/19). Zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki zatem charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym po wyroku tut. Sądu z dnia 27 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 882/18) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2494/19) stan faktyczny, w oparciu o który podjęto wskazane orzeczenia, uległ zasadniczej zmianie, mając na względzie fakt nie tylko wzniesienia projektowanych budynków, lecz także zbycia nieruchomości po jej uprzednim geodezyjnym podziale, na której planowana była realizacja inwestycji. Okoliczności te z powodów wskazanych w niniejszemu uzasadnieniu nie powodują co prawda całkowitej dezaktualizacji oceny prawnej wyrażonej w powołanych orzeczeniach sądowych, lecz nakazują jej dostosowanie w koniecznym zakresie do zaistniałej istotnej zmiany okoliczności faktycznych.

Rozpoznając skargę, sąd administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy organ administracji prawidłowo ustalił status inwestora w ponownie prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przez sąd administracyjny, a w toku ponownego postępowania doszło do zbycia nieruchomości, na której planowana była realizacja inwestycji, a zatem czy postępowanie w sprawie prowadzone było z udziałem właściwych podmiotów.

Na wstępie podkreślić należy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny powoduje jej eliminację z obrotu prawnego, co oznacza, że decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a ponownie prowadzone postępowanie przed organem administracji nie stanowi kontynuacji procesu inwestycyjnego, lecz zmierza do wydania nowej decyzji administracyjnej. W takim postępowaniu organ obowiązany jest oceniać sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ponownego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem aktualnych danych dotyczących nieruchomości oraz podmiotów legitymujących się prawem do jej dysponowania.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Wojewoda dysponował aktualnymi informacjami pochodzącymi z ewidencji gruntów i budynków, z których wynikało, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania doszło do zmiany właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Weryfikując zatem krąg stron tego postępowania, kierując się treścią art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, należało ustalić, jaki status w postępowaniu posiadają aktualni właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Uznając ich za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy poprzestał na tym ustaleniu, nie dokonując dalszej, wymaganej prawem oceny ich statusu jako inwestorów w rozumieniu p.b. Utrzymując w postępowaniu status inwestora po stronie podmiotu, który uzyskał uprzednio uchylone pozwolenie na budowę, mimo że podmiot ten utracił prawo własności nieruchomości i tym samym - co do zasady - prawo do dysponowania nią na cele budowlane, organ odwoławczy dopuścił do istnienie obok niego aktualnych właścicieli nieruchomości o nieustalonym statusie prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., co budzi poważne zastrzeżenia. Ograniczony przez ustawodawcę krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wymaga od organu prowadzącego postępowania jednoznacznej kwalifikacji, czy mamy do czynienia z inwestorem, czy też właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podmiotów o innym statusie ustawodawca nie dopuścił bowiem do udziały w tym postępowaniu.

Jak podkreśla się w literaturze, prawo budowlane posługuje się terminem "inwestor" w wielu miejscach, jednak nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia. Definicja taka zawarta była w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Definicja legalna "inwestora" nie została jednak inkorporowana do kolejnych ustaw regulujących tę materię: ustawy – Prawo budowlanego z 1974 r. i obecnie obowiązującej ustawy z 1994 r. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika jednak, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. (zob. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2016, komentarz do art. 17 p.b.).

Ponadto, status inwestora w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest kategorią oderwaną od prawa rzeczowego do nieruchomości, lecz jest ściśle związany z legitymowaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Podmiot, który nie posiada takiego prawa, nie może skutecznie ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, a organ administracji nie jest uprawniony do wydania decyzji na jego rzecz. Innymi słowy, osoba, która wybudowała budynek może być uznana za inwestora tylko wówczas, gdy posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W innym bowiem wypadku nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę, a przez to zainicjować procesu budowlanego, stając się jego stroną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 769/16).

W konsekwencji, skoro dotychczasowy inwestor zbył nieruchomość, utracił on podstawową przesłankę materialnoprawną umożliwiającą mu występowanie w charakterze inwestora w nowym postępowaniu. Przy czym Sąd nie wyklucza, aby tytuł ten wynikał z innego stosunku prawnego, jednakże nie zostało to w żaden sposób poddane ocenie organu. To, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Sąd zwraca uwagę, że uznanie aktualnych właścicieli nieruchomości za strony postępowania, przy jednoczesnym odmówieniu im statusu inwestorów, prowadzi do wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia organu. Skoro bowiem postępowanie zmierza do wydania pozwolenia na budowę, a jedynymi podmiotami legitymującymi się prawem do dysponowania nieruchomością są jej aktualni właściciele, to organ nie mógł pominąć konsekwencji prawnych tej okoliczności i ograniczyć się wyłącznie do formalnego ustalenia kręgu stron. W realiach niniejszej sprawy, przy braku odmiennych ustaleń faktycznych, to właśnie aktualni właściciele nieruchomości powinni zostać uznani za podmioty, którym przysługuje status inwestora, albowiem tylko oni spełniają przesłanki ustawowe umożliwiające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Uwzględniając dowody zaprezentowane przez skarżącą A. J. w postępowaniu sądowym, a także mając na względzie fakt, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, organ odwoławczy winien ocenić także, czy zmiana stanu faktycznego w zakresie istniejącego na działkach układu zieleni – w kontekście stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 27 marca 2019 r. – ma znaczenie dla konieczności dokonania zmian w przedstawionym projekcie budowlanym. Natomiast w sytuacji uznania konieczności skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 136 k.p.a., organ winien dokonać tego po uprzednim przesądzeniu statusu inwestora.

Podsumowując, zdaniem Sądu, brak prawidłowego określenia statusu inwestora skutkował naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również art. 32 ust. 4 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do prowadzenia postępowania i wydania decyzji wobec podmiotu, który nie posiadał materialnoprawnej legitymacji do uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda pominął przy tym, że status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym, kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (w:) A. Despot - Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2051/24, ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji zakończenia budowy. W judykaturze wskazuje się, że o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 p.b. świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenie zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 p.b. Istotne jest, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy lub wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2735/95). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wskazuje się, że w przypadku budowy za datę jej zakończenia przyjmuje się dzień, w którym upłynęło 14 dni od dnia doręczenia przez inwestora organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy i organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54) albo - w sytuacjach, gdy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie - dzień uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) (zob. A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Lex/el 2016).

Uwzględniając stanowisko stron postępowania co do aktualnego stanu faktycznego w sprawie, organ odwoławczy winien ustalić, na jakim etapie (faktycznym i formalnym) znajduje się budowa objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obiektów budowlanych. Ta bowiem okoliczność także ma wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w kontekście treści art. 37 ust. 2 p.b.

Stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. w ustawie - Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. A contrario w stosunku do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej (19 września 2020 r.) zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji. Co więcej, zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dostarczonym organowi pierwszej instancji w dniu 6 marca 2018 r. i nie zostało zakończone przed dniem 19 września 2020 r., zatem oczywistym jest, że zastosowanie znajdują przepisy p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tym samym, mając na względzie treść art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 (według tego przepisu roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę).

W tej sytuacji, mając na uwagę treść art. 37 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, a także powstałe na jego tle stanowisko judykatury, po uprzednim ustaleniu na jakim etapie znajduje się budowa objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, organ odwoławczy winien ustalić, czy nadal posiada kompetencję do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. szerzej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1921/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2025 r., sygn. akt II SA/Po 337/25).

Mając na względzie wyżej sformułowane stanowisko, Sąd wskazuje nadto, że art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że cechą administracyjnego postępowania odwoławczego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę merytorycznie. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje więc w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/07 oraz 17 września 2009 r,. sygn. akt II OSK 1389/08).

Wojewoda, rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji, obowiązany był uwzględnić zmianę stanu faktycznego w toku postępowania odwoławczego. Tego Wojewoda nie uczynił, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżących co do naruszenia przez Wojewodę przepisów o doręczeniach, Sąd wskazuje, że analiza akt postępowania zarzut ten wyklucza. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie z dnia 13 października 2023 r., nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, zostało skierowane na jego adres ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, pod którym wcześniej kierowana do niego korespondencja była podejmowana. Inwestor miał zatem świadomość toczącego się postępowania i kierowanej doń korespondencji, czego zresztą na żadnym etapie postępowania, także przed tut. Sądem nie negował.

Rozpoznając z kolei przedmiotową sprawę z punktu widzenia zarzutów podniesionych w skardze inwestora, wskazać należy, że żaden z nich nie okazał się uzasadniony. Przede wszystkim z tej przyczyny, że organ odwoławczy nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów p.p.s.a., ponieważ regulacje tego aktu prawnego mają zastosowanie dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie administracyjnym. Sąd oczywiście dostrzega, że sformułowane w skardze zarzuty są tożsame z tymi, które inwestor zgłosił w skardze kasacyjnej od wyroku tut. Sądu z dnia 27 marca 2019 r., jednakże biorąc pod uwagę, że na etapie skargi na decyzję czyni to profesjonalny pełnomocnik, bez jakiejkolwiek zmiany co do ich brzmienia, a zatem także mających zastosowanie przepisów procesowych, budzi poważne zastrzeżenia.

Sąd zwraca zarazem uwagę, że nie będąc związany zakresem skargi, odpowiednio do art. 134 p.p.s.a. przyjął, iż zarzuty w niej wyartykułowane, tj. naruszenia przez Wojewodę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w istocie rzeczy dotyczą naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 i art. 105 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 p.b. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Natomiast wobec tego, że skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a., jak też nie wykazał, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odniesienie przez Sąd do tych zarzutów nie było możliwe.

Domagając się natomiast umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., inwestor argumentował, że stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ w toku realizacji inwestycji, na którą uzyskał pozwolenie na budowę, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zmienił plan zagospodarowania terenu w ten sposób, że zrezygnował z zamierzonej wycinki drzew, o których mowa w skardze odwołujących, a ponadto zmienił przebieg drogi dojazdowej do budowanych budynków na przeciwną stronę działki nr [...] w taki sposób, że droga ta w żaden sposób nie koliduje z rosnącymi na tej działce drzewami - i w związku z tą zmianą inwestor przygotował nowy projekt planu zagospodarowania terenu z naniesionymi nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i który to projekt zostanie przedłożony organowi nadzoru budowlanego przy zgłoszeniu zakończenia budowy.

W tym jednak zakresie - jak wskazał już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2494/19) - ocena legalności decyzji oparta jest na badaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, którego zadaniem w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane w kształcie ujawnionym w przedłożonym projekcie budowlanym spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.). Tym samym faktyczny zakres robót budowlanych realizowanych przez inwestora po wydaniu pozwolenia na budowę, w tym decyzja o potrzebie zastosowania zmian projektowych, pozostaje zagadnieniem co do zasady irrelewantnym dla sprawowanej przez sąd kontroli pozwolenia na budowę.

Mając natomiast na względzie związanie tut. Sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2019 r., wzmiankowane w skardze naruszenie art. 35 p.b. - o ile dotyczyło kwestii konieczności uzupełnienia projektu budowlanego - nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Sąd podkreśla, że także i w tym przypadku inwestor nie wyjaśnił, na czym owo naruszenie miało polegać.

Odnosząc się wreszcie do sformułowanego w piśmie procesowym inwestora z dnia 29 maja 2024 r. zarzutu nieważności postępowania mającego polegać na pominięciu ustanowiono w sprawie pełnomocnika i kierowaniu wszelkie korespondencji bezpośrednio do inwestora, Sąd wskazuje, że aby pełnomocnictwo złożone jedynie w postępowaniu sądowadministracyjnym (tak jak w niniejszej sprawie) wywoływało skutki procesowe w postępowaniu administracyjnym toczonym na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, niezbędne było dołączenie tego pełnomocnictwa również do akt administracyjnych. Taki pogląd jest podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałym zarówno na gruncie art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a., jak i art. 137 § 3 zd. 1 Ordynacji podatkowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1474/13; 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 265/09; 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1902/09).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Organ administracji nie ma zatem obowiązku poszukiwania dokumentu pełnomocnictwa w aktach innych spraw pod warunkiem jednak, że są to odrębne sprawy, ze sobą nie powiązane (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 140/12 i wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 513/16). Pogląd ten dotyczy w szczególności akt innych organów czy sądów. Organ prowadzący dane postępowanie musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić, czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony.

Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także tych, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do akt każdej ze spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 690/13).

W warunkach przedmiotowej sprawy to po stronie inwestora istniał ciężar zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, w szczególności, że strona wiedziała o toczącym się postępowaniu, ponieważ taki właśnie był rezultat postępowania sądowego zakończonego wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 marca 2019 r. Analiza przedłożonych akt administracyjnych w żaden sposób nie potwierdza, aby inwestor ustanowił w toku postępowania pełnomocnika, dlatego też sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Z kolei przedłożony na poparcie swojego stanowiska dowód w postaci wydruku pierwszej strony odpowiedzi Wojewody na skargę kasacyjną oraz udzielone pełnomocnictwo dowodzą jedynie tego, że pełnomocnik uczestniczył w postępowaniu sądowoadministarcyjnym. Wywodzenie z tego faktu skutków dla ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, ze wskazanych powyżej względów, należało uznać za pozbawione uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia, czy status inwestora w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę przysługuje aktualnym właścicielom nieruchomości oraz do prowadzenia dalszego postępowania wyłącznie z udziałem podmiotu legitymowanego w tym charakterze. Biorąc natomiast pod uwagę sygnalizowaną przez strony postępowania zmianę stanu faktycznego, organ winien ustalić także, na jakim etapie (faktycznym i formalnym) znajduje się budowa objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, a następnie – mając na względzie treść art. 37 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w rozpatrywanej sprawie – ustalić, czy nadal posiada kompetencję do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2024 r. (nr IF-O.7840.1.400.2022.MWD) (pkt I sentencji wyroku) oraz postanowienie tegoż organu z dnia 13 października 2023 r., (nr IF-O.7840.1.400.2022.MWD) (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął mając na względzie treść art. 200 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Oznacza to, że strona musi do zamknięcia rozprawy złożyć wniosek o zwrot kosztów postępowania. Zważywszy, że w treści skarg strony postępowania nie złożyły stosownych wniosków, a także nie były obecne na rozprawie, koszty te Sąd mógł zasądzić jedynie skarżącej A. J. wobec złożenia przez nią stosownego wniosku zarówno w treści pisma procesowego jej pełnomocnika, ponowionego w toku rozprawy. Na koszty te, stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a., składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.