II SA/Ol 1373/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-11	
Data wpływu	2015-12-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Hanna Raszkowska /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 1168/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 5c,  art. 38; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1515;  art. 30 ust. 5,  art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 595;  art. 22 ust. 2; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 134,  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr "[...]" z dnia ‘[...]" Wójt Gminy "[...]", działając na podstawie art. 5c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 594, ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej jako: u.s.g.), po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, odwołał W. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w "[...]" z dniem 14 września 2015 r., bez wypowiedzenia.

Z uzasadnienia zarządzenia wynikało, że za odwołaniem dyrektora przemawiały szczególne okoliczności, tj. drastyczne przekroczenia w wykonywaniu planu finansowego i przyznanych środków budżetowych; nieopłacanie w terminie składek ZUS; brak odprowadzania środków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych; występowanie zobowiązań wobec dostawców; nieterminowa wypłata wynagrodzeń za godziny nadliczbowe dla nauczycieli; nieprawidłowość wydatkowania dotacji w wysokości 6.054 zł; uchybienia w terminowym przedkładaniu wymaganych sprawozdań; nieprawidłowe i nierzetelne sporządzanie sprawozdań pod względem formalno - rachunkowym. Nadto Wójt wskazał na trudności w komunikacji między Zespołem Szkolno – Przedszkolnym, a skarbnikiem gminy, a także na brak współpracy i lekceważący stosunek dyrektora do organu prowadzącego. Jak wynikało z uzasadnienia zarządzenia Wójta, większość zarzutów dotyczyła niewłaściwego

gospodarowania środkami finansowymi i nieprawidłowego oraz nieterminowego sporządzania sprawozdań finansowych. Z przedłożonych przez Wójta Gminy "[..]" dokumentów wynikało, że występowały rozbieżności między danymi zawartymi w sprawozdaniach z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Potwierdzona została także okoliczność nieodprowadzenia środków na ZFŚS oraz występowania zaległości wobec dostawców. Odwołany Dyrektor wyjaśnił, iż błędy w sprawozdaniach wynikają ze złej współpracy ze skarbnikiem gminy, przy czym odpowiedzialnością za taki stan rzeczy obciążył organ prowadzący. W wyjaśnieniach Dyrektor podniósł, że nieterminowe odprowadzanie składek ZUS i zaległości w zapłacie dostawcom wynikają z tego, iż z opóźnieniem otrzymywał środki finansowe z budżetu

gminy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zarządzenia Nr "[...]" z dnia "[...]" Wójta Gminy ‘[...]".

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji (za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia), w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (bez wypowiedzenia), w razie złożenia przez organ

sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Z kolei, zgodnie z art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wskazał, że o ile przyczyny określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy mają charakter

przyczyn zwyczajnych, to przypadki o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 mają charakter wyjątkowy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", których zaistnienie uzasadnia możliwość odwołania dyrektora szkoły z jego funkcji bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego, powinno być interpretowane wąsko, gdyż przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Przepis ten dotyczy sytuacji o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym i nagłym, w których wystąpiło naruszenie przez dyrektora szkoły obowiązków lub prawa, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły. Wojewoda argumentował, że jak wynika z uzasadnienia zarządzenia Wójta, większość zarzutów dotyczy niewłaściwego

gospodarowania środkami finansowymi i nieprawidłowego oraz nieterminowego sporządzania sprawozdań finansowych. Z przedłożonych przez Wójta Gminy "[...]" dokumentów wynika, iż występowały rozbieżności między danymi zawartymi w sprawozdaniach z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Potwierdzona jest także okoliczność nieodprowadzenia środków na ZFŚS oraz występowania zaległości wobec dostawców. Odwołany dyrektor wyjaśnił, że błędy w sprawozdaniach wynikają ze złej współpracy ze skarbnikiem gminy, przy czym odpowiedzialnością za taki stan rzeczy obciąża organ prowadzący. W swoich wyjaśnieniach dyrektor podniósł również, że nieterminowe odprowadzanie składek ZUS i zaległości w zapłacie dostawcom wynikają z tego, iż z opóźnieniem otrzymywał środki finansowe z budżetu

gminy. Przyjmując, iż występowały uchybienia w zakresie gospodarowania środkami budżetowymi, organ prowadzący winien zastosować tryb odwołania dyrektora wskazany w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o systemie oświaty, z zachowaniem przewidzianych w nim procedur. Przepis ten stanowi bowiem, iż odwołanie dyrektora jest możliwe w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonania zadań określonych w art. 34a ust. 2, tj. prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem. Takie okoliczności jak negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły nie mieści się w pojęciu "przypadków szczególnie

uzasadnionych" , o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadnia odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że kwestia przekroczenia w planie finansowym wydatków szkoły była znana organowi prowadzącemu od stycznia 2015 r., kiedy to przeprowadzono w Zespole Szkolno - Przedszkolnym kontrolę w zakresie gospodarowania finansami publicznymi. Z dniem 16 marca 2015 r., dokonano przeniesienia księgowości Zespołu Szkolno – Przedszkolnego do Urzędu Gminy "[...]". Trudno zatem mówić o wystąpieniu we wrześniu 2015 r. nagłej i niespodziewanej sytuacji w zakresie naruszeń gospodarowania środkami budżetowymi przez dyrektora szkoły, uzasadniającej natychmiastowe usunięcie z funkcji dyrektora.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, iż z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że W. P. pełni funkcję radnego Powiatu "[...]". W myśl art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Wójt Gminy zwrócił się w dniu 17 sierpnia 2015 r. do Rady Powiatu w "[...]" z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie W. P. z pełnienia funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w "[...]". Ponieważ do wniosku nie dołączono żadnego uzasadnienia, Rada Powiatu w "[..]" podjęła w dniu 16 września 2015 r. uchwałę, w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W. P. O podjęciu wyżej wymienionej uchwały zawiadomiono Wójta Gminy "[...]" pismem z dnia 22 września 2015 r. Tymczasem już w dniu "[...]" Wójt Gminy ‘[...]" wydał zarządzenie Nr "[...]" w sprawie odwołania

W. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego. Odwołanie nastąpiło zatem bez uprzedniego uzyskania zgody Rady Powiatu w "[...]"1, której W. P. jest radnym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł do tut. Sądu Wójt Gminy"[..]" zarzucając mu naruszenie:

1. Art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że podstawą odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w ‘[...]" nie był szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w przywołanym przepisie.

2. Art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjecie, że Wójt Gminy jako organ prowadzący jednostkę oświatową, zobligowany był do uzyskania uprzedniej zgody Rady Powiatu, której odwołany Dyrektor był członkiem, na odwołanie go ze stanowiska.

W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że Wojewoda w sposób niedostateczny rozpatrzył stanowisko wyrażone w zarządzeniu Nr "[...]" oraz dokonał wadliwej wykładni prawa w zakresie istnienia obowiązku uzyskania przez Wójta uprzedniej zgody Rady Powiatu na odwołanie dyrektora, pełniącego jednocześnie funkcje radnego Powiatu "[...]". Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 w/w ustawy. Podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy). Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny nieważności uchwały lub zarządzenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na wstępie należy zaznaczyć, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, wywołującym, skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny aktu podjętego w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel, czy jako osoba niebędąca nauczycielem. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały lub zarządzenia organu prowadzącego o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera temu aktowi owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy o systemie oświaty (również jako: u.s.o.). Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zatem art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Jako podstawę prawną odwołania ze stanowiska dyrektora organ w zaskarżonym zarządzeniu wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589).

W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, iż negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00).

Sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Wymaga także podkreślenia, że powołany przepis (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1047/11, LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 681/11, LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10, publ. LEX nr 953908).

Ponadto, oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS).

Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 924/11, publ. LEX nr 1163108).

Zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., winno zawierać uzasadnienie. Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie ,,przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela ,,w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania ,,przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Niedopuszczalnie jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Należy podkreślić, że fakty przedstawione w uzasadnieniu takiego aktu winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. Zgromadzony materiał dowodowy winien podlegać ocenie w oparciu o przepis art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące interpretacji pojęcia ,,przypadków szczególnie uzasadnionych", zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oświaty oraz treść uzasadnienia zarządzenia organu prowadzącego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Wojewody okazało się zasadne. Wójt, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez W. P. zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie go z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest wadami materialnoprawnymi. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych. Z kolei argumenty przedstawione z uzasadnieniu zarządzenia, jak przekroczenia w wykonywaniu planu finansowego i przyznanych środków budżetowych; nieopłacanie w terminie składek ZUS; brak odprowadzania środków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych; występowanie zobowiązań wobec dostawców; nieterminowa wypłata wynagrodzeń za godziny nadliczbowe dla nauczycieli; nieprawidłowość wydatkowania dotacji ; uchybienia w terminowym przedkładaniu wymaganych sprawozdań; nieprawidłowe i nierzetelne sporządzanie sprawozdań pod względem formalno - rachunkowym nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych. Wójt nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja jest wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie przez dotychczasowego Dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania zespołu szkolno – przedszkolnego. Podnoszone przez Wójta okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak wynika z materiału dowodowego sprawy trwają już od dłuższego czasu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w zespole szkolno - przedszkolnym nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem, a nauczycielami powodująca destabilizację w realizacji funkcji tegoż zespołu i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez W. P. Również negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły z założenia nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych, skoro wyczerpują dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o systemie oświaty. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki między dyrektorem szkoły, a rodzicami dzieci uczącymi się w zespole. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów nie przytoczono faktów pozwalających na ich ocenę. Zatem organ prowadzący nie wykazał, aby działania dotychczasowego dyrektora należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co również nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonywującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ogóle nie wskazano bowiem na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi dyrektorowi uchybieniami, a działalnością szkoły. Poza sporem pozostaje fakt, że żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziło do zaistnienia szkody majątkowej po stronie szkoły, która by miała wpływ na realizację przez szkołę w danym okresie jej zadań. Organ takiej szkody nie wykazał, a zwłaszcza szkody powstałej z winy W. P. W ocenie Sądu, postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty dyrektorowi przez organ prowadzący dotyczyły negatywnej oceny jego pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez niego zadań, ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał zatem, aby w sprawie faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego, jakim jest realizacja funkcji zespołu szkolno – przedszkolnego. Należy zauważyć, że nawet wystąpienie ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia decyzji w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Użyte w tym przepisie słowo ,,może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i brakiem obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 r., nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371). Powyższym warunkom zaskarżony akt administracyjny nie odpowiada.

Nadto, należy zauważyć, że charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art.107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Wymogi te nie zostały zachowane w niniejszym postępowaniu.

Dodatkowo należy wskazać, że art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015, poz. 1551 j.t.) chroni radnego przed każdą postacią rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w tym także przed wypowiedzeniem warunków pracy lub płacy, takie wypowiedzenie bowiem może również spowodować ustanie stosunku pracy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (I PKN 250/00, OSNAPiUS 2002, nr 21, poz. 524) stwierdził, że bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zgoda warunków pracy w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego będącego radnym powiatu, zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i mianowania. Istotnie bowiem omawiany przepis dotyczy bowiem wszelkich stosunków pracy, nie zaś tylko umownych, a więc odnosi się również do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania (tak SN w uchwale z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92, OSNCP 1993, nr 7-8, poz. 116). Wprawdzie, przy piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy "[...]" wystąpił do Rady Powiatu "[...]" o wyrażenia zgody na zwolnienie W. P. z pełnienia funkcji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w ‘[...]", lecz nie przed otrzymaniem uchwały Rady Powiatu w "[...]" z dnia 16 września 20165 r. nie wyrażającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z w/w radnym, Wójt wydał unieważnione przez Wojewodę zarządzenie nr "[...]" odwołujące W. P. ze stanowiska Dyrektora rzeczonej placówki. Zatem w dacie wydania przedmiotowego zarządzenia Nr "[...]" nie dysponował zgodą właściwej Rady Powiatu na rozwiązanie z radnym powiatu stosunku pracy, czym w sposób oczywisty naruszył o bezwzględnym charakterze art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Z uwagi na powyższe, w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.