Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.184.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/21, oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.184.2019 w przedmiocie reformy rolnej.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie Skarb Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945r., nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie z 1945 r.) w zw. z art. 156 §1 pkt ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 t.j. dalej: "k.p.a.") przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji, że nieruchomości leśne o których mowa w niniejszej sprawie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret PKWN lub dekret o reformie rolnej) , które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że na tej podstawie prawnej dopuszczalne było wydanie decyzji, że wymienione w podaniu nieruchomości leśne nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 24 lutego 2022 r. w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,

- zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kosztów procesu, w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały jednak tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, kwestionując w sprawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji odnośnie przedmiotowych nieruchomości leśnych w zakresie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Powyższe wskazuje, iż podniesione zarzuty kasacyjne winny być rozpoznane łącznie.

Odniesienie się do powyższej kwestii wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż dekret PKWN wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. i z tą datą wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem ex lege przeszły w całości, bez żadnego wynagrodzenia, na własność Skarbu Państwa. W orzecznictwie podkreślano także, że powyższy sposób pozbawienia prawa własności dotychczasowych właścicieli miał w istocie charakter rewolucyjny, zaś generalność samego aktu wywłaszczenia prowadzi do konkluzji, iż realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, a przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały kryteriów pozwalających na ich wywłaszczenie w ramach reformy rolnej, w szczególności nie wypełniały kryteriów obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, www. orzeczenia. nsa. gov.pl) Naprawianiu skutków takich nieprawidłowości służy przepis § 5 rozporządzenia ziemskiego, który pozwala na rozstrzyganie sporu o to, czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN (vide: postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r., P 107/08, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10).

Wskazany § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. przewidywał możliwość złożenia przez stronę zainteresowaną wniosku o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu o reformie rolnej. Zgodnie z powołanym wyżej § 5 tego rozporządzenia, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należało do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, od decyzji których służyło stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

Oznacza to, że wniosek o ustalenie czy nieruchomość lub jej część podpadała lub nie pod przepisy dekretu o reformie rolnej, rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji.

Nieruchomości, których części dotyczy żądanie wnioskodawcy, zostały ujawnione w prowadzonej dla nich księdze wieczystej, jako własność Skarbu Państwa, a podstawą wpisu tego prawa było wniosek i zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z 8 października 1946 r., stwierdzające, że nieruchomości te spełniały przesłanki określone w art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie Wojewódzki Urząd Ziemski zgodnie z postanowieniami art. 1 (1) dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych ) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy (Dz. U R.P. nr 39 poz. 233) stwierdził, że wyżej oznaczona nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1946r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast w księdze wieczystej Radomice -Czerniejewo tom II, wykaz L. 3 ujawniono Skarb Państwa Polskiego na podstawie ww. wniosku z 8 października 1946 r., wskazując, że ww. został wydany na podstawie " art. 2 lit. b dekretu". Z powyższego wynika zatem, że pomiędzy treścią wniosku, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a samym wpisem brak jest jednolitości, ponadto wpis w księdze wieczystej nie jest precyzyjny odnośnie oznaczenia przepisu dekretu (art. 2 lit. b). Niezależnie jednak od tego ze wskazanych dokumentów wynika z całą pewnością, że to dekret o reformie rolnej stanowił podstawę przejęcia nieruchomości, której dotyczył wniosek. Natomiast dokument źródłowy jakim jest zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z 8 października 1946r. wskazuje jako podstawę przejęcia art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, a nie dekret o przejęciu lasów.

Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta o postępowaniu administracyjnem) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale były wyłącznie dokumentami (zaświadczeniami) wymaganymi przez przepisy prawa w celu urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 890/06), jak i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98 pub. OSNP 2000/3/90).

Artykuł 2 ust. 1 in fine dekretu o reformie rolnej stanowił, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b,c,d i e "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa" z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przejęcie na własność Państwa lasów i gruntów leśnych regulował odrębny od dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej akt prawny nacjonalizujący. Był nim dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), który w art. 1 ust. 1 określał, że lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych "przechodzą na własność Skarbu Państwa". Oba wymienione dekrety miały zatem charakter aktów nacjonalizacyjnych odnoszących do różnych kategorii nieruchomości.

Badanie prawidłowości objęcia określonej nieruchomości ziemskiej przepisami dekretu odbywa się także w różnym trybie uzależnionym od charakteru nieruchomości Prawidłowość objęcia przepisami dekretu nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do których miała zastosowanie regulacja § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., badana jest przez organ w postępowaniu administracyjnym (art. 2 § 3 k.p.c.). Natomiast takiej instytucji prawnej nie przewidywał dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16).

Zatem tylko do oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Natomiast kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie powołanego wyżej dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą badać wyłącznie sądy powszechne.

W przedmiotowej sprawie nie jest jednak przedmiotem oceny to, który dekret winien być właściwą podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Istotne jest bowiem to, że z treści zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z 8 października 1946 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Powyższe z kolei oznacza , że istnieje podstawa do prowadzenia postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie ze złożonym wnioskiem, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki.

Dalej wyjaśnić należy, iż pojęcie "nieruchomość ziemska" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. dotyczyło tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (por. uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 - OTK 1990, nr 1, poz. 26; oraz wyrok Sąd Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II CK 653/04 - OSNC 2006, nr 3, poz. 56). W niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że przedmiotem oceny organów była kwestia podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej części działki nr [...] wraz ze ścieżką do niego wiodącą. Na powyższej nieruchomości znajduje się obelisk (monument) upamiętniający śmierć przodka wnioskodawcy. Nieruchomość ta została oznaczona na mapie geodezyjnej, jaka projektowana działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem organów, że nie ma argumentów aby taką część nieruchomości, która pełni funkcję miejsca pamięci o osobach zmarłych, uznać za przydatną na cele rolne.

Z tych też przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zarzut lit. a) oraz zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy (zarzut lit. b) nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dodatkowo wskazać należy, iż niesprecyzowany jest zarzut naruszenia ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w zakresie jego powiązania z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ostatni z tych przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd I instancji czy też organy administracji naruszyły ww. przepis. Jak wskazano wcześniej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. -orzekł jak w sentencji.