Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu organizacyjnego zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 17 lutego 2011 r., Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz.1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r." i art. 17 ust. 1 pkt 13, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) podjęła [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. W § 3 tego aktu postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie

14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

W uzasadnieniu powyższego zarzutu Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma charakter generalny, gdyż kierowany jest do nieograniczonego kręgu adresatów, jak również abstrakcyjny, ponieważ zawiera on regulacje mające zastosowanie w powtarzalnych okolicznościach. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia jej w życie jest jej ogłoszenie. Prokurator wskazał na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do art. 13 pkt 2 ww. ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc, jak wyjaśnił skarżący, warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. W związku z tym wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia narusza prawo w sposób istotny.

Prokurator podniósł także inne zarzuty dotyczące § 1 ust. 3, § 2, § 3, § 4 ust. 3, § 5, § 6, § 7 ust. 3 oraz § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowych zawartych w art. 9a ust. 3-6 i ust. 15, art. 9b ust. 1-2 oraz art. 9c ust. 1-3 u.p.p.r. lub powtórzenia (z modyfikacją w niektórych przypadkach) przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. [...] z uwagi na zarzut dotyczący zaniechania opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Jednakże organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, wskazując, że Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Wobec powyższego Rada Gminy uznała, że w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga P. K. jest zasadna.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, który podniósł, że Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego określającego tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę, co czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym. Podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).

Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W [...] (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy nowej uchwały w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK [...], wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa [...], wyrok WSA w Ł. z 15 marca 2019 r., III SA/Łd [...], wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr [...], wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke [...]). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK [...] pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale - będącej podustawowym aktem wykonawczym - mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania,

o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Podjęcie przez Radę Gminy [...] z dnia 17 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn.

I OSK [...], wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po [...], dostępne j.w.).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością.

Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności w całości. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe.

Sumując, skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej niepromulgowanie stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.