Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 238/20 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 238/20 oddalił skargę R. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z [...] października 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą wewnętrzną i zewnętrzną oraz zewnętrznymi miejscami postojowymi w [...] przy ul. [...] na działkach [...], [...], [...], [...].

Zdaniem Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp).

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo:

- dowolnego wyznaczenia analizowanego obszaru, z pominięciem kryteriów obiektywnych i bezzasadnego rozszerzenia tego obszaru w kierunku południowym, co doprowadziło do uwzględnienia w tym obszarze działek oznaczonych numerami porządkowymi 1, 2, 3, 4 (część graficzna decyzji) i przyjęcie, że obszar ten jest obszarem reprezentatywnym,

- wadliwego określenia funkcji zabudowy i przyjęcia, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o odmiennym zagospodarowaniu terenu, co doprowadziło do odstąpienia od obiektywnej, całościowej analizy zabudowy,

- wadliwego i dowolnego określenia wskaźnika wielkości zabudowy poprzez uwzględnienie działek nr 1, 2, 3 i 4 jako reprezentatywnych, co skutkowało wydaniem wyroku z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz funkcji oraz cech nowej zabudowy.

W związku z podniesionymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

3.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Natomiast przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się na pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12).

3.3. W świetle powyższego należy przyznać rację Sądowi I instancji, który ocenił jako prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 rozporządzenia. Pojęcie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w tym przepisie nie może być oceniane w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy. W szczególności fundamentalne znaczenie ma rzeczywiste zagospodarowanie analizowanego obszaru. Inaczej bowiem należy ocenić możliwość sytuowania zespołu budynków mieszkalnych na terenie dotychczas niezurbanizowanym, gdzie w minimalnej odległości od granic działki nie występuje żadna zabudowa i organ poszukuje podobnych obiektów w znacznej odległości, a sytuacją która występuje w przedmiotowej sprawie. Wniosek o warunki zabudowy dotyczy terenu znajdującego się w terenie zurbanizowanym, wyposażonym w odpowiednią infrastrukturę, i nie podlegającego ochronie jako grunt rolny względnie leśny.

3.4. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego co do wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa. Zaznaczyć należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie właśnie wymóg zsynchronizowania parametrów zabudowy nie tylko z bezpośrednio sąsiadującymi nieruchomościami, lecz z terenem tworzącym spójną całość urbanistyczną w określonym kwartale ulic, uzasadniał przyjęcie takiego jak w analizie obszaru, tj. rozszerzenia go w kierunku południowym. Autor analizy wskazał, że przyczyną uwzględnienia działek oznaczonych numerami porządkowymi 1, 2, 3, 4 jest fakt, iż leżą w granicach obszaru reprezentatywnego. Obszar analizowany został wyznaczony w minimalnym dopuszczonym przepisami zakresie, a mianowicie 50 m, jednakże przy tak wyznaczonym obszarze jego granice przechodziły przez część działki, na której zlokalizowane były budynki o zabudowie szeregowej. W tego typu przypadku do obszaru analizowanego dołącza się całą działkę. W tej sytuacji sporządzenie analizy urbanistycznej miało na celu dopasowanie parametrów planowanej zabudowy istniejącej w określonym spójnym obszarze urbanistycznym.

3.5. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, planowana inwestycja w sposób oczywisty wypełnia warunek kontynuacji funkcji wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak już wyżej wspomniano, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca jak i szeregowa należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (wyroki NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, z 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20).

3.6. W konsekwencji skoro objęcie działek nr 1, 2, 3 i 4 granicami obszaru analizowanego nie narusza prawa, to nie może być mowy o dowolnym określeniu wskaźnika wielkości zabudowy w efekcie błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 3 rozporządzenia. Natomiast same zasady ustalania tego wskaźnika reguluje § 5 rozporządzenia, którego zastosowanie w sprawie nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

3.7. Reasumując, zaskarżony wyrok, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 rozporządzenia.

3.8. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.