Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1545/16 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. S.A. z siedzibą w Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę P. S.A. w Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu po wznowieniu postępowania uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. S.A. w Z. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego zwrócił się do Starosty [...] o przekazanie na rzecz [...] Parku Narodowego udziałów w prawie własności nieruchomości położnej w Z. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] oraz [...] obr. [...], o łącznej powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca, znak: [...] Starosta [...] orzekł o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu przysługującego [...] Parkowi Narodowemu w Z. w odniesieniu do udziału [...] części wyżej wskazanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2015 r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. G. S.A. (G. S.A.) zwróciły się do Starostwa Powiatowego w [...] o wznowienie m. in. postępowania prowadzonego pod znakiem [...] z uwagi na to, że nie zostały dopuszczone jako strona do udziału w tym postępowaniu. G. S.A. wskazały, że spółce przysługiwał przymiot strony ze względu na umowę dzierżawy zawartą w dniu [...] listopada 2005 r. pomiędzy Skarbem Państwa - [...] Parkiem Narodowym, a P. Spółką z o.o. z siedzibą w Z.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji.

Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Starosta [...] wznowił postępowania zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] wskazując, że nieuznanie G. S.A. za stronę postępowania w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującemu [...] Parkowi Narodowemu stanowiło naruszenie prawa, tj. art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż wskutek tej decyzji wygaśnięciu z mocy prawa uległa również umowa dzierżawy z dnia [...] listopada 2005 r.

Jednocześnie organ podniósł, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337) i art. 46 ust. 3 u.g.n. nie ma możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach, których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest współwłaścicielem z osobą fizyczną lub prawną. Skoro na gruncie obowiązującego porządku prawnego nie można doprowadzić do takiego rozporządzania prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie, zachodzi sytuacji wyjątkowa, w której z uwagi na szczególne okoliczności, z dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw doszło do wygaśnięcia prawa trwałego zarządu [...] Parku Narodowego, a nie powstało w to miejsce i nie zostało nabyte prawo użytkowania.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] wystąpił do Wojewody Małopolskiego o darowiznę na rzecz [...] Parku Narodowego udziałów w nieruchomościach położonych w granicach parku ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 599) w odniesieniu, do których park sprawuje trwały zarząd.

Organ konkludował, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co jednak nie miało wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu, gdyż kwestie te ustawodawca przesądził w ustawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P. S.A. wskazując, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a ponadto orzekała o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu przysługującego [...] Parku Narodowego w sytuacji, gdy prawo to w odniesieniu do gruntów zajętych pod obiekty kolejowe i na gruntach z nimi związanych oraz na gruntach nie służących celom parku narodowego nie mogło przysługiwać [...] Parkowi Narodowemu.

Rozpoznając powyższe odwołanie organ II instancji wskazał, że interes prawny, określony w art. 28 k.p.a, ma charakter materialnoprawny, czyli oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie istnieje norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do konkretnego podmiotu, wydanie decyzji o określonej treści. Podstawą decyzji Starosty [...] był przepis art. 47 u.g.n. zaś wnioskodawca źródło swojego interesu prawnego w postępowaniu wywiódł z art. 46 ust. 3 u.g.n. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których zawarto stanowisko, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu dzierżawca nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd (względnie podmiot, który twierdzi, że jest dzierżawcą lecz nie potrafi tego wykazać), ponieważ skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawą a nie na mocy decyzji administracyjnej.

Od wskazanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły P. S.A. w Z. zarzucając jej błędną wykładnie art. 46 ust. 3 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie u.o.p. (1 maja 2004 r.) do dnia wejścia w życie z.u.o.p. (1 stycznia 2012 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 §1 k.p.a. i art. 47 ust. 2 u.g.n.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. jednostka organizacyjna, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd ma prawo oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie. Podniósł, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego, czy podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z jednym z nich przyjmuje się, że dzierżawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, zakładając, że skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy występuje z mocy samego prawa, a nie z mocy decyzji. W drugim natomiast uznaje się, że "w sprawie, w której organ orzeka o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości, a która to nieruchomość obciążona była prawem dzierżawy, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę do niej praw, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziałuje bowiem na jego sferę prawną, a więc zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. - postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego".

Sąd I instancji przyjął za własny drugi z wymienionych wyżej poglądów wyjaśniając, że skoro orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu wprost wpływa na prawa i obowiązki dzierżawcy, bowiem skutek wypowiedzenia umowy z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia następuje wygaśnięcie umowy w momencie, gdy decyzja taka staje się ostateczna to powyższe przesądza o przyznaniu dzierżawcy statusu strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ wznowił postępowanie w związku z pominięciem w postępowaniu G. S.A. (obecnie P. S.A.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że z analizy pisma znajdującego się na k. 34 akt administracyjnych II instancji wynika, że wniosek ten stanowił prośbę o przekazanie przez starostę części udziałów Skarbu Państwa na własność nieruchomości na rzecz [...] Parku Narodowego w drodze darowizny na cel publiczny w trybie art. 13 ust. 2 u.g.n. Brak jest natomiast w aktach sprawy wniosku [...] Parku Narodowego, który pozwalałby na przyjęcie, że wnosi on o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu.

Sąd podkreślił, że przyznanie statusu strony pominiętemu wcześniej podmiotowi, obliguje organ do wyczerpującego ustosunkowania się do prezentowanego przez wnioskodawcę, nieznanego wcześniej organowi stanowiska, nie zaś do iluzorycznej oceny decyzji jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Decyzji brak zatem właściwego uzasadniania co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie wskazał na treść art. 7 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337) wskazując, że niejasne jest stanowisko organu, który z jednej strony wydaje decyzję o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu na wniosek strony, która ma niewątpliwie charakter konstytutywny, z drugiej odwołuje się do przepisów, które przewidują skutek wygaśnięcia decyzji z mocy prawa. Zabieg ten uczynił decyzję wewnętrznie sprzeczną i nielogiczną, a w konsekwencji uniemożliwił zrozumienie powodów, dla których organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji stwierdził, że uchylił decyzję organu I instancji, także z uwagi na naruszenie art. 6, 7, 8, 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia jakie były podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda Małopolski zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. uznając, iż P. S.A. nie posiadały statusu strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu przysługującemu innemu podmiotowi, co było przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody Małopolskiego.

W oparciu o przytoczony zarzut Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1545/16 w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w jego opinii dzierżawcy nieruchomości nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa zarządu (art. 46 i art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami) dają uprawnienia do bycia stroną tego postępowania Skarbowi Państwa i jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. Skutkiem orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu jest tylko i wyłącznie utrata przez jednostkę wykonującą trwały zarząd jej uprawnień w stosunku do nieruchomości wynikających z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. uznając, iż P. S.A. nie posiadały statusu strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu przysługującemu innemu podmiotowi, co było przyczyną uchylenia przez Sąd decyzji Wojewody Małopolskiego. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedynie w części dotyczącej uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2016 r.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przypisał uchybienia powyższym przepisom postępowania administracyjnego organowi odwoławczemu i nie stwierdził, że decyzja Wojewody Małopolskiego uchybia przepisom art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a.

Natomiast, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu I instancji do decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2016 r., a więc decyzja organu I instancji naruszyła zasady, o których mowa w art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., co między innymi stanowiło zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawę do jej uchylenia.

W takim stanie faktycznym sprawy zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ odwoławczy. Skarga kasacyjna zaś zakresem swego zaskarżenia nie objęła zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji organu I instancji.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.