I OSK 2071/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-13	
Data wpływu	2013-08-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Jerzy Krupiński
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2126/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 138 § 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2013 nr 0 poz 687; art. 11a, art. 12 ust. 4a; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/12 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z [...] września 2012 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2012 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, która stała się własnością Powiatu [...], stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność tego odwołania. Wojewoda ustalił, że decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r. Starosta W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S. do drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości R. na terenie gminy B. Pod tę inwestycję przeznaczona została m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0072 ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]. Zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] na rzecz: I.M., W.M. oraz R.N. w łącznej wysokości 6.192,00 zł, oraz zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Zarząd Powiatu [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Powiatu [...] podniósł, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony wadliwie.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania zachodzi w szczególności wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie ma legitymacji odwoławczej, której brak ma charakter obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (zob. M. Wierzbowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 750). Powiat, jako osoba prawna, wyposażony jest w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. nr 91, poz. 578 ze zm.) – dalej "u.s.p.", są: rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu (art. 9 ust. 1 u.s.p.), zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 u.s.p.). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 u.s.p.). Stosownie do art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do "wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (art. 38 ust. 2 u.s.p.). Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki samorządu jako strony postępowania. Wojewoda powołał się na orzeczenia sądowoadministracyjne, w tym na: uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. o sygn. akt OPS 1/03, uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r. o sygn. akt OPK 14/00 oraz na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych.

Zatem w przedmiotowej sprawie powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, niewątpliwie posiada interes prawny, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Jednakże jednocześnie podkreślił, że powiat, jako osoba prawna, wyposażony jest w organy, którymi są: rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, zaś zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu. Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.p., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zdaniem wojewody w konsekwencji zarząd powiatu, jak i starosta, wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych.

Organ odwoławczy podał również, że w przypadku gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tejże jednostki samorządu jako strony postępowania. Nie jest wszakże do przyjęcia sytuacja, w której jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego, albowiem wówczas doszłoby do skrajnego uprzywilejowania jednostki samorządu terytorialnego względem pozostałych stron postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie Powiat [...], rozstrzygając przedmiotową sprawę w formie władczej, przy pomocy swojego organu jakim jest starosta, ma możliwość ochrony własnego interesu wykonując imperium. Dalsze uprzywilejowanie omawianej jednostki samorządu terytorialnego, polegające na przyznaniu jej uprawnień strony, doprowadziłoby do rażącej przewagi interesu publicznego jednostki samorządu nad interesem prywatnym. W ocenie organu także związki organizacyjne pomiędzy starostą, a zarządem powiatu, objawiające się m.in. w uprawnieniu starosty do wnioskowania do rady powiatu o powołanie oznaczonych osób do zarządu powiatu, powodują, że zarząd powiatu nie dysponuje wystarczającą autonomią do wydawania oświadczeń woli niezależnie, a tym bardziej wbrew woli starosty. Wojewoda podkreślił, że zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam podmiot.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia jakim podmiotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stroną tego postępowania był Starosta W., a nie Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu, art. 29 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Zarządowi Powiatu [...] nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, że Zarząd Powiatu [...] nie posiadał statusu strony, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę, art. 8 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez niewłaściwą ich interpretację polegającą na przyjęciu, że zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres umocowania tego organu do reprezentowania powiatu jest zawężony jedynie do stosunków cywilnoprawnych i pracowniczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu tj. starostę, art. 32 ust. u.s.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu tj. przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia oraz art. 132 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu tj. przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości właściwy jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kwestię kluczową stanowi ocena braku legitymacji procesowej Zarządu Powiatu do wniesienia w imieniu Powiatu odwołania od decyzji. wydanej przez starostę tego powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z normą prawną zawartą w art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa") nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalanie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.). Zdaniem Sądu w sprawie ma miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Podkreślił jednakże, że starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu i jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Sąd wyjaśnił, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego rozumianego jako interes prawny, bowiem organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Taka pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego, zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującym się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, mającego obowiązek zachowania bezstronności.

Dlatego też zdaniem Sądu pierwszej instancji, Zarząd Powiatu, na którego czele stoi starosta, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie był on również uprawniony do składania wniosków dowodowych i procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W rezultacie Sąd wojewódzki uznał, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania decyzji, nie ma legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie ma własnego, przewidzianego w przepisach prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego w wyżej podanym znaczeniu, lecz jest przedstawicielem Państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określanego jako "imperium". Podkreślił, że powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w niniejszej sprawie starosta powiatu wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, to żaden z reprezentantów powiatu nie może skutecznie wnieść odwołania działając za ten powiat. Nie może bowiem mieć miejsca taka sytuacja, że starosta powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydał decyzję, a zarząd powiatu, na czele którego stoi starosta jako jego przewodniczący złoży od niego odwołanie, wywodząc, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Dlatego zdaniem Sądu pierwszej instancji, Wojewoda prawidłowo, wobec oczywistego braku u Powiatu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym braku legitymacji do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, prawidłowo na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Powiat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 28 k.p.a. oraz 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. w zw. art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.p. poprzez uznanie, że Powiatowi [...] nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat ten jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności; oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda powinien przyjąć odwołanie do rozpoznania i dopiero w dalszej kolejności - w przypadku uznania, że postępowanie nie dotyczy sfery obowiązków i uprawnień Powiatu - wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. poprzez błędną wykładnię, tj. utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym organu wykonawczego powiatu - zarządu powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie administracyjne a stroną postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nieuzasadnione jest utożsamienie starosty z organem wykonawczym powiatu - zarządem powiatu, z pominięciem przepisów ustrojowych. Zaznaczono, że w ocenie skarżącego skoro w ramach postępowania o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową rozstrzyga się o zakresie zobowiązania finansowego powiatu to nie można temu podmiotowi odmówić prawa do udziału w tym postępowaniu, bez narażania się na zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zarówno Wojewoda jak i Sąd nie dostrzegają tego, że w istocie rzeczy odmawiają legitymacji odwoławczej podmiotowi posiadającemu interes prawny. Takie działanie jest sprzeczne z literalną treścią art. 28 k.p.a. Ponadto Powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta z prawa do sądu, jak i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego. Gdy więc powiatowi odmawia się prawa do udziału w postępowaniu dotyczącym jego obowiązków, to tym samym kwestionuje się istotę, "rdzeń" samorządu terytorialnego.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził także, że skarżący w postępowaniu przed Wojewodą dysponował zdolnością administracyjnoprawną oraz zdolnością do czynności w postępowaniu administracyjnym i nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, gdyż takiego postanowienia byłoby uzasadnione tylko w przypadku oczywistego braku legitymacji odwoławczej. Podkreślił również, że zarząd powiatu został powołany do reprezentowania powiatu jako osoby prawnej, natomiast staroście zostało powierzone sprawowanie władztwa administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.p.s. przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony"?

Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy powiat może występować w charakterze strony w sprawie, która dotyczy odszkodowania od tego powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością tego powiatu, jeżeli decyzję wydawał starosta tego powiatu na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i w związku z tym czy miał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji starosty. Wynika to z tego, że w niniejszej sprawie Starosta Powiatu W. na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ustalił odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością Powiatu [...] i zobowiązał do jego wypłaty zarząd Powiatu [...], po czym Powiat [...] wniósł odwołanie od tej decyzji. Wojewoda na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania z powodu braku legitymacji Powiatu do zaskarżenia decyzji a Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu oddalił skargę Powiatu na to postanowienie.

W związku z tym, że odpowiedź na powyższe pytanie budziła poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Stosownie do treści art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że skład siedmiu sędziów dokonał obszernej analizy problematyki związanej z legitymacja procesową powiatu w tym także w kontekście zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, tj. istoty samorządu terytorialnego, starosty jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wykonującego zadania należące do powiatu, w sposób wyraźny wskazując, że także zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta nie może w sprawie w której wydał decyzję o odszkodowaniu, kwestionować rozstrzygnięcia tego starosty. W uzasadnieniu uchwały uznano, że na skutek przyjętego w uchwale stanowiska, powiat nie zostanie pozbawiony prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ani nie zostanie naruszona samodzielność powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowana przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko i uznaje zbyteczne powtarzanie tu obszernej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały na poparcie tego stanowiska.

W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko Wojewody o niedopuszczalności odwołania wniesionego w kontrolowanej sprawie przez Powiat [...] reprezentowany przez jego zarząd. Z tych względów za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a., 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. w zw. art. 45 ust. 1 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.s.p. oraz art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.

Za nieskuteczne należy uznać także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda powinien przyjąć odwołanie do rozpoznania i dopiero w dalszej kolejności - w przypadku uznania, że postępowanie nie dotyczy sfery obowiązków i uprawnień Powiatu - wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził że wprawdzie w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., to jednakże chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska. Nawet gdyby przyjąć, że organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie na podstawie art. 134 k.p.a., to nie miałoby to istotnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, gdyż w obu przypadkach chodzi o oceną prawidłowości zastosowania tych samych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonuje się ustalenia legitymacji procesowej skarżącego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił