III OSK 5025/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-26	
Data wpływu	2021-06-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Wodne prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 22/21	
Skarżony organ	Sejmik Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 22/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w Ż. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia aglomeracji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Sejmiku Województwa Śląskiego na rzecz B. Sp. z o.o. w Ż. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 22/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o. o. z siedzibą w Ż. (dalej: "Spółka") na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego (dalej: "Sejmik Województwa") z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w sprawie wyznaczenia aglomeracji – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); zasądził od Sejmiku Województwa na rzecz Spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Sejmik Województwa w dniu [...] czerwca 2016 r. działając na podstawie art. 18 pkt 1 i pkt 20 oraz art. 89 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486, dalej: "u.s.w.") w zw. z art. 43 ust. 1 i ust. 2a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm., dalej: "u.p.w.") i art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczenia Aglomeracji R.

W skardze do WSA na powyższą uchwałę, Spółka domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 43 ust. 2b i ust. 2c u.p.w. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 995), poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia tego, aby w granicach aglomeracji, w jak w największym stopniu cały produkowany przez aglomerację ładunek ścieków był zbierany siecią kanalizacyjną i odprowadzany na oczyszczalnię ścieków, przy zastosowaniu grawitacyjnego systemu odbioru ścieków, jako technicznie i ekonomicznie najbardziej uzasadnionego, a przez to naruszenie definicji aglomeracji określonej w dyrektywie 91/271/EWG, a także przedstawienie nieprawdziwych i nierzetelnych danych w procedurze wyznaczania granic i obszaru aglomeracji.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie przez Spółkę interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

WSA wyrokiem z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/GI 1140/16 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1755/17 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stwierdził, że WSA nie zbadał normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji wynikających z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, w szczególności poprzez brak ustaleń, czy regionalny prawodawca, podejmując uchwałę, wziął pod uwagę, jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. NSA nie dopatrzył się natomiast naruszenia art. 43 ust. 2 pkt 1 u.p.w. i § 3 ust. 4-6 ww. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, ma bowiem zastosowania odstępstwo od liczby mieszkańców niezbędnych do realizacji sieci kanalizacyjnej, o którym mowa w § 3 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Granice aglomeracji zaplanowano w taki sposób, aby w jak największym stopniu cały produkowany przez aglomerację ładunek ścieków był zbierany siecią kanalizacyjną i odprowadzany na oczyszczalnię ścieków, biorąc pod uwagę zastosowanie grawitacyjnego systemu odbioru ścieków, jako technicznie i ekonomicznie najbardziej uzasadnionego. Sumaryczna liczba mieszkańców oraz osób czasowo przebywających na terenie aglomeracji, którzy będą obsługiwani przez sieć kanalizacyjną, jak również wskaźnik długości sieci odpowiada prawu. Przepisy nie uzależniają wyznaczenia granic aglomeracji od przedstawienia własności sieci kanalizacyjnej wchodzącej w skład systemu kanalizacji zbiorczej w aglomeracji.

Wyrokiem z 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/GI 1037/19 WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt. II OSK 312/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że WSA w ramach ponownej oceny legalności zaskarżonej uchwały skoncentrował się wyłącznie na kwestii zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), tymczasem przywołany akt nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej uchwały.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Sejmiku Województwa na rzecz Spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że mając na względzie treść § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, a także stanowisko i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego przestawione w uzasadnieniach wyroków z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1755/17 i z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 312/20, w ramach ponownej oceny legalności kwestionowanej przez Spółkę uchwały, zbadał, czy Sejmik Województwa podejmując ją, wziął pod uwagę, jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji R., wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, obowiązujące na terenie gmin, których obszarów dotyczy zaskarżona uchwała (m. in. Ż., R., G., J.).

WSA wskazał, że w pierwotnej wersji dokumentu pn. "Propozycja planu Aglomeracji R." wskazano w tym zakresie na Plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w R., przyjęty uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z [...] listopada 2012 r. oraz na uchwałę Rady Miasta R. nr [...] z [...] października 2013 r. w sprawie zmian tego Planu odnośnie roku 2014-2015 (pkt 6 ppkt c), która to wersja stanowi część 17-stostronicowego dokumentu podpisanego 28 lipca 2014 r. przez ówczesnego Prezydenta Miasta R. Plan ten wraz z uchwałą zmieniającą jest następnie wskazywany w kolejnych wersjach "Propozycji planu Aglomeracji R.", z tym, że jest on podany w innej jednostce redakcyjnej, tj. pkt 4 ppkt 4.

WSA zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się kolejne wersje dokumentów pn. "Propozycja planu Aglomeracji R.", które stanowią przedmiot opiniowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach oraz przez organy uchwałodawcze (stanowiące) poszczególnych, zainteresowanych gmin, w tym Radę Miasta R. i Radę Miasta Ż. WSA stwierdził, że z uwagi na daty poszczególnych opinii, znaczna ich część miała miejsce już po upływie okresu obowiązywania Planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2013-2015 Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w R. Natomiast począwszy od 1 stycznia 2016 r. dokument pn. "Propozycja planu Aglomeracji R.", stanowiący przedmiot weryfikacji i opiniowania w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, wśród podstaw wyznaczenia obszaru Aglomeracji R. nie przywoływał już żadnego obowiązującego w tym czasie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, który ma istotne znaczenie z punktu widzenia normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji, a zarazem koniecznego normatywnego jej wzorca. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały również taki plan nie został przywołany. Nie ma odniesienia do planu również w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

WSA wskazał przy tym, że [...] listopada 2015 r. Rada Miasta R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. na lata 2016-2018. Natomiast [...] maja 2016 r. Rada Miasta R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki w latach 2016-2020. Ponadto Rada Miasta Ż., podjęła [...] czerwca 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki w latach 2016-2020. Wcześniej wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2011-2015 r. został uchwalony uchwałą Rady Miasta Ż. z [...] marca 2011 r. nr [...].

WSA wyjaśnił, że za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. W rozpatrywanej sprawie stanowi to kwalifikowane naruszenie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Wbrew jednoznacznemu w swej treści nakazowi wynikającemu z normy prawnej zawartej we wskazanych powyżej przepisach, obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały na terenie gminy R. i terenie gminy Ż. wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych nie został uwzględniony jako podstawa do wyznaczenia obszaru i granic Aglomeracji R. Przekroczenie granic regulacji rangi ustawowej przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności wobec zaskarżonej uchwały, bowiem stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, w rozumieniu art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.s.w.

Sejmik Województwa wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędne przyjęcie, ze doszło do przekroczenia granic regulacji rangi ustawowej, przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, które miało polegać na niezastosowaniu art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, podczas gdy przepis, który wspomina o wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych zawarty jest rozporządzeniu, a to w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, a nie jak wskazał WSA w przepisie rangi ustawowej,

2) błędne przyjęcie, że brak przywołania w podstawie prawnej lub uzasadnieniu zaskarżonego aktu, wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oznacza, że nie był on brany pod uwagę,

3) brak zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 995) i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przy każdej zmianie aktu stanowiącego podstawę przygotowania propozycji planu, a w dalszej kolejności planu uchwalanej aglomeracji należy zastosować się do przepisów uchwał aktualnych na dzień rozstrzygnięcia, podczas gdy obowiązująca w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.), na takie okoliczności przewidywała procedurę aktualizacji i zmiany aglomeracji. Co więcej, gdyby przyjąć zasadność konieczności dostosowania projektu planu aglomeracji do aktualnych przepisów z katalogu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 995) z pominięciem procedury uzgodnień i konsultacji, powodowałoby to, że procedura ta była by zbędna, a Sejmik mógłby uchwalać aglomeracje w ustalonym przez siebie dowolnym kształcie.

Z powołaniem na powyższe zarzuty Sejmik Województwa wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sejmik Województwa wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania z uwagi na powołany powyżej zarzut naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, a także na występujące w sprawie istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 p.p.s.a., a to:

1) "Czy uchwały rad gmin, które sąsiadują z gminą wnioskującą o ustanowienie aglomeracji, przyjmujące wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych stanowiące akt kierownictwa wewnętrznego mogą przesądzać o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy występującej o ustanowienie aglomeracji oraz czy brak powołania w podstawie ustanowienia aglomeracji wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych w gminach sąsiadujących (ościennych) z gminą wnioskującą o aglomerację stanowi przeszkodę do jej ustanowienia, a w wypadku uchwalenia podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ją ustanawiającego.",

2) "czy aglomeracja ma zostać uchwalona w oparciu o projekt planu aglomeracji załączony do wniosku, zweryfikowany, czy ustalony w oparciu o bliżej nie określone kryteria na dzień uchwalenia aglomeracji.’’,

3) "czy brak obowiązującego w chwili weryfikacji projektu aglomeracji wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych stanowił przeszkodę do wyznaczenia aglomeracji, w szczególności w kontekście przepisu art. 21 ust. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sejmik Województwa przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Dla porządku należy podać, że kwestionowany skargą kasacyjną wyrok został wydany w reżimie art. 190 p.p.s.a., co przekładało się na obowiązek uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt II OSK 1755/17 oraz II OSK 312/20. W wyroku wydanym w pierwszej z powołanych spraw Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że oceniając legalność zaskarżonej uchwały wyznaczającej aglomerację, Sąd zobowiązany jest zweryfikować realizację normatywnych przesłanek wpływających na wyznaczenie obszaru i granic aglomeracji wynikających z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią m.in. wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uwzględniając skargę kasacyjną NSA wytknął, że WSA w ogóle nie zbadał, czy regionalny prawodawca, podejmując uchwałę, wziął pod uwagę, jako podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji, wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

NSA nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne i § 3 ust. 4-6 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie.

W sprawie o sygn. II OSK 312/20 Naczelny Sąd Administracyjny nie sformułował żadnych nowych ocen prawnych, odwołując się w swoich rozważaniach do wykładni dokonanej w sprawie II OSK 1755/17.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak ukształtowanych uwarunkowaniach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Skarżący kasacyjnie sformułował trzy zarzuty, konstruując je w formule naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z ustawowym wzorcem ustanowionym treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać dwie formy: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Tymczasem dwa zarzuty skargi kasacyjnej: 1) i 2) oparto na uchybieniu, które określono jako "niewłaściwe przyjęcie". Przepisy p.p.s.a., a w szczególności art. 174 tej ustawy, który ustanawia dopuszczalne formy podstaw kasacyjnych, nie przewidują takiej konstrukcji zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednocześnie treść skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne odtworzenie intencji jej autora i zrekonstruowanie zarzutów adekwatnie do jego woli.

Skarżący kasacyjnie wytyka, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wywiódł, iż obowiązek uwzględnienia wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przy podejmowaniu uchwały o wyznaczeniu aglomeracji wynika z przepisów ustawowych, in concreto, z art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy w ocenie Skarżącego kasacyjnie źródłem tego obowiązku jest § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, a więc akt wykonawczy o niższej randze. Analiza uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że WSA przyjął, iż źródłem obowiązku uwzględnienia wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przy podejmowaniu uchwały o wyznaczeniu aglomeracji jest § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków został w rozważaniach WSA powołany posiłkowo, w celu przedstawienia dyrektyw kształtujących treść tych planów. Wyeksponować również trzeba, że § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w swojej treści odsyła wprost do art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stąd konkluzja WSA, że i ten przepis został naruszony nie jest wadliwa. WSA kierował się wytycznymi sformułowanymi przez NSA w sprawie II OSK 1755/17, który przesądził, po pierwsze o tym, że wyznaczenie granic aglomeracji musi uwzględniać wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a po drugie o tym, że przedmiotowy obowiązek wynika wprost z treści § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej pkt 2) został wadliwie skonstruowany i z tej przyczyny nie mógł zostać uwzględniony. Oparto go wyłącznie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. bez związkowego powołania konkretnych przepisów prawa materialnego, które w ocenie Skarżącego kasacyjnie miały zostać naruszone. Skarżący kasacyjnie nie podał również, na czym zarzut naruszenia prawa materialnego miał polegać, czy na błędnej jego wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd pierwszej instancji wyszedł z wadliwego założenia, iż niepowołanie się w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonej uchwały o wyznaczeniu aglomeracji na wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych przesądza o tym, iż nie zostały wzięte pod uwagę w procesie uchwałodawczym. Wytykając WSA taką wadliwość działania, obowiązkiem Skarżącego kasacyjnie było wskazać, jakie przepisy prawa zostały naruszone, czego nie uczyniono. Skuteczność podważania oceny prawnej Sądu pierwszej instancji, co do tego, czy w procesie wyznaczania aglomeracji zostały uwzględnione wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych uzależniona jest od postawienia adekwatnego zarzutu kasacyjnego, w jednej z form dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Obowiązkiem Skarżącego kasacyjnie jest zatem nie tylko wskazać podstawę kasacyjną właściwą dla charakteru zarzucanego WSA naruszenia prawa, ale także podać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, które w jego ocenie zostały wadliwie zinterpretowane lub zastosowane. Sformułowany w pkt 2) skargi kasacyjnej zarzut wymogów tych nie realizuje, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania jej autora i rekonstruowania jego intencji w tym zakresie.

Oczywiście niezasadny jest zarzut braku zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przy każdej zmianie aktu stanowiącego podstawę przygotowania propozycji planu, a w dalszej kolejności planu uchwalanej aglomeracji należy zastosować się do przepisów uchwał aktualnych na dzień rozstrzygnięcia, podczas gdy obowiązująca w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na takie okoliczności przewidywała procedurę aktualizacji i zmiany aglomeracji.

Treść § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia jest jednoznaczna. Podstawę wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji stanowią wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oznacza to, że wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji nie może przeprowadzić w oparciu o plany nieobowiązujące. Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, który utracił moc prawną, nie jest aktem, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie wyraża żadnych dyrektyw nie i nie może stanowić podstawy wyznaczenia granic i obszaru aglomeracji. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz akt administracyjnych wynika, że na potrzeby procedury podjęcia zaskarżonej uchwały sporządzono kilka wersji "Propozycji planu Aglomeracji R.". Stosownie do wymogów wynikających z § 4 ust. 1 rozporządzenia pierwsze wersje Propozycji planu Aglomeracji R. uwzględniały obowiązujące naówczas wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Jak trafnie zauważył WSA począwszy od 1 stycznia 2016 r. dokument pn. "Propozycja planu Aglomeracji R.", stanowiący przedmiot weryfikacji i opiniowania w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, wśród podstaw wyznaczenia obszaru Aglomeracji R. nie przywoływał już żadnego obowiązującego w tym czasie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Na postanowienia takich planów nie powołano się również w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę o wyznaczeniu aglomeracji organ uchwałodawczy nie uwzględnił żadnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a więc zarówno tego, który utracił moc prawną, jak i tego, który naówczas obowiązywał. Sformułowany przez Skarżącego kasacyjnie zarzut jest więc chybiony w dwóch zakresach. Po pierwsze, wyraża błędne stanowisko co do tego, że podstawą wyznaczenia granic i obszaru aglomeracji może być nieobowiązujący wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, który obowiązywał na etapie uzgodnień niepoprzedzających bezpośrednio podjęcie zaskarżonej uchwały, a po drugie, błędnie zakłada, że zaskarżona uchwała uwzględniała treść tego nieobowiązującego planu.

W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, to jest [...] czerwca 2016 r. obowiązywały już uchwalone przez Radę Miasta R. w dniach [...] listopada 2015 r. i [...] maja 2016 r., odpowiednio, uchwała nr [...] w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. na lata 2016-2018 oraz uchwała nr [...] w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Skarżącej Spółki w latach 2016-2020. Ponadto obowiązywała uchwała Rada Miasta Ż. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Skarżącej Spółki w latach 2016-2020. Akty te nie zostały uwzględnione przy sporządzaniu ostatecznej wersji propozycji planu aglomeracji, jak też w procesie uzgadniania i opiniowania, o którym mowa w art. 43 ust. 2b ustawy Prawo Wodne z 2001 r. i § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz w samej uchwale o wyznaczeniu aglomeracji.

Uwzględniając sformułowane oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 377 zł. złożyło się wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (360 zł.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).