Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 575/10 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2010 r., nr BO7m/781-O-599/09 w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 575/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr BO7m/781-O-599/09 w przedmiocie odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że nieruchomość położona w gminie Suchowola, obręb Horodnianka, oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2192 ha będąca własnością F. i B. małżeństwa D. została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta Sztabin w ciągu drogi krajowej nr 8 na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 6 września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm. - w wersji obowiązującej do dnia 10 września 2008 r.). Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 10 720 zł z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Ustalone odszkodowanie zostało w całości wypłacone poprzednim właścicielom. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 8 września 2008 r. uchylił powołaną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r. orzekł o ustaleniu wartości przejętej nieruchomości (pkt 1), o ustaleniu odszkodowania w wysokości 11 870 zł (pkt 2) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie 1 150 zł (pkt 3). Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania F. D., decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r. nr BO7m/781-O-599/09 uchylił w całości powołaną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 30 czerwca 2009 r. i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 11 870 zł., zobowiązując jednocześnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty na rzecz poprzednich właścicieli. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że wysokość ustalonego odszkodowania odpowiada wymogom określonym w art 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednak organ pierwszej instancji nieprawidłowo pomniejszył wysokość podlegającego wypłacie odszkodowania o uprzednio wypłaconą z tego tytułu kwotę. Zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i brak jest podstaw do orzekania w tym zakresie przez organ administracji. W takich sytuacjach obowiązkiem organu jest wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o ciążącym na nim obowiązku. Ponadto brak jest podstaw do orzekania w decyzji ustalającej odszkodowanie o wartości nieruchomości. Uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2010 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odszkodowanie zostało wypłacone w trybie art. 18a specustawy drogowej, który dawał stronie prawo do otrzymania odszkodowania, pomimo że decyzja odszkodowawcza nie była jeszcze ostateczna. Wypłata odszkodowania nie uniemożliwiała przy tym złożenia odwołania od decyzji. Taka uprzednia wypłata odszkodowania, pomimo braku decyzji ostatecznej, miała głębokie uzasadnienie z perspektywy realizacji prawa do słusznego odszkodowania wypłacanego w rozsądnym terminie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonał w ramach sprawy administracyjnej zobowiązanie odszkodowawcze wypłacając sumę 10 720 zł. Późniejsze powiększenie odszkodowania do kwoty 11 870 zł obligowało go wyłącznie do zapłaty różnicy. W takiej sytuacji, kiedy odszkodowanie wypłacono na podstawie art. 18a specustawy drogowej, a organ drugiej instancji nie zmniejszył kwoty tego odszkodowania - nie ma w ogóle zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji rozstrzyga w takim przypadku odwołanie od decyzji, która została już wykonana. Również przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie można abstrahować od okoliczności, że odszkodowanie zostało już wypłacone. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłacania jeszcze raz całej kwoty odszkodowania na rzecz uprawnionego podmiotu. Przepis art. 18a specustawy dawał podstawę aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwoty uprzednio wypłacone w ramach tego postępowania. Natomiast po stronie osoby, która otrzymała odszkodowanie w ogóle nie powstawał obowiązek jego zwrotu. Gdyby przyjąć interpretację Ministra strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia, tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Stan taki rodziłby poważne problemy w szczególności w sytuacji gdyby strona zdążyła już wydatkować przyznane jej na podstawie nieostatecznej decyzji odszkodowanie. Wojewoda nie powinien w rozstrzygnięciu decyzji odszkodowawczej ustalać wartości nieruchomości. Jednak uchybienie to nie ma jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie i nie powinno samo stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ co do zasady odszkodowanie ustala się na podstawie wartości nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 575/10 Minister Infrastruktury zarzucił naruszenie art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten pozwala, w przypadku ponownego orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod inwestycję drogową, na uwzględnienie kwot uprzednio wypłaconych w ramach postępowania odszkodowawczego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. w przypadku jego wypłaty na podstawie decyzji nieostatecznej na mocy art. 18a, w ogóle nie powstawał po stronie byłego właściciela nieruchomości obowiązek zwrotu odszkodowania w przypadku ponownego orzekania o jego wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, art. 18a w żaden sposób nie reguluje sytuacji, mających miejsce w ponownie prowadzonym postępowaniu. W związku z czym zbyt daleko idące jest stwierdzenie jakoby przepis ten uprawniał do pomniejszania w decyzji nowoustalonej kwoty odszkodowania o kwotę już wypłaconą. Przepisy dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęte czy to prawo własności, prawo użytkowania wieczystego czy też ograniczone prawo rzeczowe nakazują ustalenie pełnej kwoty odszkodowania, zaś brak jest podstaw aby organy administracji ustalające wysokość odszkodowania rozstrzygały jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. W takiej sytuacji należy na mocy art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. posłużyć się art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje w jaki sposób ma nastąpić zwrot wypłaconego odszkodowania lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zwrotowi podlega zwaloryzowana kwota wypłaconego odszkodowania. Organ administracji orzekający ponownie o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową obowiązany jest ustalić ponownie odszkodowanie z tego tytułu w pełnej jego wysokości, zaś w uzasadnieniu decyzji jedynie wskazać stronie, że winna ona zwrócić wypłacone jej uprzednio odszkodowanie. Sposób wykonania decyzji odszkodowawczych nie podlega jurysdykcji organów administracji lecz jest to kwestia cywilnoprawna. Oznacza to zatem, że może mieć miejsce taka sytuacja, że faktyczny sposób wykonania decyzji będzie zgodny z twierdzeniem Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, tzn. inwestor faktycznie wypłaci jedynie różnicę pomiędzy kwotą już wypłaconą a kwotą nowo ustalonego odszkodowania. Jednakże jest to kwestia wykonania samej decyzji i brak jest podstaw, analizując przepisy zarówno specustawy drogowej jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, do rozstrzygania tej kwestii w decyzji administracyjnej. Należy także rozważyć sytuację, w której nowo ustalone odszkodowanie jest niższe od tego, które zostało wypłacone. Wówczas, mając na uwadze koncepcję zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, organ orzekający musiałby w swoim rozstrzygnięciu zobowiązać uprzedniego właściciela nieruchomości do zwrotu różnicy tych kwot. Z takim rozstrzygnięciem trudno się zgodzić bowiem brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie, gdyż jest to kwestia cywilnoprawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. Nr 270) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W cytowanym przepisie ustawodawca nie określił postępowań, w których miałoby dojść do uchylenia decyzji o ustaleniu odszkodowania, co sugeruje jego stosowanie we wszystkich przypadkach, w których następuje takie uchylenie, a więc także w przypadku postępowania odwoławczego.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy literalna wykładnia cytowanego przepisu nie jest jednak wystarczająca. Skoro bowiem doszło do odebrania prawa własności nieruchomości to przedmiotem sporu jest jedynie wysokość należnego odszkodowania ustalanego odrębną decyzją, a nie okoliczność czy odszkodowanie w ogóle jest należne. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i w rozpatrywanej sprawie zostało wypłacone w toku postępowania (przed uostatecznieniem się decyzji odszkodowawczej) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą.

Wbrew rozważaniom skargi kasacyjnej, ustalenie w sentencji decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, przy określonym kształcie rozstrzygnięcia decyzji, nie można modyfikować jego wykonania bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej. Ustalenie więc w sentencji decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, jak uczynił to organ odwoławczy, skutkuje egzekucyjnością tej decyzji w kwocie wynikającej z rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zatem zastosowania art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ wypłacona dotychczas kwota odszkodowania – w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej - jest należna. Powołany przepis należy natomiast odnieść do sytuacji, w której uchylenie decyzji odszkodowawczej skutkuje nienależnością wypłaconego na podstawie tej decyzji odszkodowania.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję organu odwoławczego przyjmując brak podstaw do ustalania obowiązku ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej nowo ustalonej wysokości, skoro kwota dotychczas wypłaconego odszkodowania, jako należna osobie uprawnionej, nie może być przedmiotem żądania zwrotu na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem od osoby uprawnionej oczekiwać zwrotu wypłaconej kwoty odszkodowania, jeżeli kwota ta stanowi ostatecznie część należności za odebrane prawo do nieruchomości.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.