Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy [...] reprezentowanych przez A. S. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I z dnia 3 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze , ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Komisarz Wyborczy w Zielonej Górze I, postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024r., nr [...], na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) dokonał podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Postanowienie to zostało podane do publicznej wiadomości dnia 10 stycznia 2024 r. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Zielonej Górze.

W dniu 11 stycznia 2024 r. do Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Zielonej Górze wpłynęła skarga na powyższe postanowienie podpisana przez 16 osób będących wyborcami Gminy [...], posiadających - zgodnie z informacją Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I – prawa wyborcze i uprawnionych do wniesienia skargi na ww. postanowienie. W uzasadnieniu skargi A. S. i inni wyborcy wyrazili przekonanie, że dokonany przez Komisarza Wyborczego w Zielonej Górze I postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. nr [...] podział Gminy [...] na okręgi wyborcze narusza zasady wynikające z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. nr 17/2023. W skardze podniesiono, że utworzony przez Komisarza okręg nr 8 narusza zapisy pkt 25 ww. uchwały. Ponadto wskazano, że dokonany zaskarżonym postanowieniem podział Gminy na okręgi wyborcze stwarza duże dysproporcje w liczbie osób uprawnionych do głosowania (np. nowy Okręg nr [...]– [...] lub [...] nr [...] [...] - [...] w porównaniu do Okręgu nr [...] [...]). Zdaniem skarżących taki podział okręgów znacząco wpływa na naruszenie jednolitej normy przedstawicielskiej – przed wprowadzeniem zmian okręgi miały bardziej wyrównaną liczbę uprawnionych do głosowania, a przede wszystkim nie łączyły danej jednostki pomocniczej z częścią innej jednostki pomocniczej. Z tych względów w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie okręgów wyborczych z 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Zielonej Górze I wniósł o jej oddalenie, bowiem podział Gminy [...] został dokonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ stwierdził, że zgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej dla Komisarzy Wyborczych dokonał całościowej analizy podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze, która wykazała potrzebę dokonania nowego podziału. Wskazał, że zgodnie z wyliczeniami na podstawie art. 419 Kodeksu wyborczego w dotychczasowym okręgu wyborczym nr 8 liczba wybieranych radnych wyniosła 2 w związku z powyższym zaistniała potrzeba dostosowania podziału do wymogów ustawowych. Ponadto organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2023 r. otrzymał informację od Wójta Gminy [...] z której wynikało, że dotychczasowe połączenie sołectwa [...]oraz [...] i [...] w jeden okręg wyborczy nie spełnia warunku spójności geograficznej, o której mowa w pkt 25 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. nr 17/2023 ([...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio w [...]). W świetle powyższego, zdaniem Komisarza, jedyną możliwą i zgodną z obowiązującymi przepisami opcją było przyłączenie sołectwa [...] do sołectwa [...] (te dwa sołectwa ze sobą graniczą).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z treścią art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Stosownie do art. 419 § 2 ww. ustawy, podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i zasad określonych w cytowanym przepisie (art. 419 § 2 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 417 Kodeksu wyborczego okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (§ 1). W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki te łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (§ 2). Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (§ 3 pkt 1). Jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą danej rady (sejmiku województwa) nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, lecz zachodzi konieczność aktualizacji opisu ich granic, komisarz wyborczy, działając w trybie art. 419 Kodeksu wyborczego, wydaje postanowienie w sprawie podziału jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (pkt 20 Załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania). Zasada stałości, o której mowa w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Jeżeli istniejący podział jest niezgodny z zasadami ujętymi w kodeksie wyborczym (ze względu na wystąpienie czynników wymienionych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, tj. zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych), komisarz wyborczy jest upoważniony do dokonania zmian w podziale danej gminy na okręgi wyborcze, przy tym zmiany te powinny obejmować minimalny, niezbędny zakres (por. wyrok NSA z 27 grudnia 2023 r. II OKW 2/23 i wyrok NSA z 30 lipca 2018 r. II OKW 2/18).

W przedmiotowej sprawie Komisarz Wyborczy w Zielonej Górze I, po dokonaniu stosownie do treści art. 419 Kodeksu wyborczego wyliczeń w okręgu wyborczym Gminy [...] nr 8 obejmującym sołectwo [...], stwierdził, że jego pozostawienie w dotychczasowej formie powodowałoby sytuację, w której liczba wybieranych radnych z tego okręgu wyniosłaby 2 gdy w Gminie [...] – stosownie do treści art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego - obowiązuje podział na okręgi jednomandatowe. W związku z powyższym słusznie organ ten doszedł do wniosku, iż koniecznym jest dokonanie zmian w tym zakresie celem dostosowania podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze do wymogów ustawowych, co uczyniono zaskarżonym w przedmiotowej sprawie postanowieniem. Zasadnie zatem Komisarz Wyborczy w Zielonej Górze I podzielił sołectwo [...] (dotychczasowy okręg wyborczy nr 8) na dwa okręgi (nr 8 i 9) i jednocześnie przeniósł sołectwo [...] z dotychczasowego okręgu wyborczego nr 6 do okręgu wyborczego nr 8. Wskutek dokonanych zmian powstał m.in. nowy okręg wyborczy nr 8 składający się z całego sołectwa [...] oraz części sołectwa [...], co zdaniem skarżących narusza pkt 25 Załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, zgodnie z którym "nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych lub jednostki pomocniczej gminy i części miasta. Jedynie w przypadku, gdy układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem zasad, o których mowa w pkt 24, wówczas dopuszczalne jest odstąpienie od tych zasad. Podobne odstępstwa od zasad tworzenia okręgów wyborczych dopuszczalne są również w przypadku miast podzielonych na jednostki pomocnicze". Przywołane powyżej wytyczne zawarte w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. wynikają z treści przywołanego powyżej art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, której analiza prowadzi do wniosku, że co do zasady nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Zarówno jednak ukształtowane na gruncie powyższego przepisu stanowisko doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza odstąpienie od powyższej zasady, gdy jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy (zob. m.in. wyrok NSA: z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 11/23; z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/17; M. Augustyniak, L. Bielecki, P. Ruczkowski, Wybory samorządowe. Komentarz, pub. WKP 2018). Jedynie zatem w przypadku, gdy układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem przepisów art. 417 § 2–4 i art. 418 Kodeksu wyborczego, dopuszczalne jest odstąpienie od przywołanej powyżej zasady. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której w dotychczasowym okręgu wyborczym nr 8 liczba wybieranych radnych z uwagi na współczynnik liczby mandatów wynosiłaby 2. Słusznie w tych okolicznościach Komisarz dokonał podziału sołectwa wchodzącego w skład tego okręgu na 2 okręgi i jednocześnie przeniósł sołectwo [...] z okręgu nr 6 do nowopowstałego okręgu nr 8. Jak wynika bowiem z uzasadnienia Wójta Gminy [...] (pismo z dnia 12 grudnia 2023 r.) za koncepcją dokonania zmiany w zakresie dotychczasowego okręgu wyborczego nr 6 ([...], [...], [...]) w taki sposób, aby miejscowości [...] i [...] stanowiły odrębny okręg wyborczy nr 6, natomiast miejscowość [...] wraz z częścią miejscowości [...] stanowiły okręg wyborczy nr 8, przemawia fakt, iż miejscowości [...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio z miejscowością [...] i nie ma bezpośredniego połączenia komunikacyjnego pomiędzy tymi miejscowościami, co przeczy zapisom pkt 25 Załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania. W świetle powyższego – zdaniem Komisarza - jedyną możliwą i zgodną z obowiązującymi przepisami opcją było przyłączenie sołectwa [...][...] do sołectwa [...], które to dwa sołectwa ze sobą graniczą. Wyjaśnienia te prowadzą zatem do wniosku, że dokonane zaskarżonym postanowieniem przeniesienie sołectwa [...] wraz z częścią sołectwa [...] do okręgu nr 8 było racjonalnie uzasadnione koniecznością uwzględnienia przy tworzeniu okręgów wyborczych specyficznego układu przestrzennego gminy, który jest wyrazem celowego kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem m.in. czynników geograficznych. Skarżący skutecznie nie zakwestionowali powyższego stanowiska.

Z wszystkich przedstawionych przyczyn stwierdzić zatem należało, że dokonana postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024r., nr [...], zmiana w zakresie okręgu wyborczego Gminy [...] nr 8 – wbrew twierdzeniom skargi - nie naruszała przywołanych powyżej przepisów.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu, że przed wprowadzeniem zmian okręgi miały bardziej wyrównaną liczbę uprawnionych do głosowania należy zgodzić się skarżącą grupą wyborców, że powstałe okręgi wyborcze są zróżnicowane pod względem ilości mieszkańców, jednakże z uwagi na układ przestrzenny gminy nie jest możliwe dokonanie takiego podziału, by we wszystkich utworzonych okręgach wyborczych liczba mieszkańców była podobna, czy wręcz identyczna. Dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalając ich granice należy kierować się jednolitą normą przedstawicielstwa obliczoną przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, według zasad określonych w art. 419 § 2 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego i uwzględniając postanowienia jego art. 417. W Gminie [...] norma ta wynosi 438,8 (6582 mieszkańców : 15 okręgów wyborczych). W przedmiotowej sprawie ułamkowe liczby mandatów przypadające wszystkim okręgom zgodnie z jednolitą normą przedstawicielstwa, wynoszą co najmniej 0,5 i są mniejsze od 1,5, co jest zgodnie z art. 419 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 11634 ze zm.) w zw. z 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.