II SA/Go 416/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-28	
Data wpływu	2020-08-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jarosław Piątek
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 9ust. 3a, ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 8 i sst. 3 plt 9. art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2018 r., nr III/24/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy obejmującego tereny w obrębie: miasta [...] stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 11 i załącznika graficznego nr 4 zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
W dniu 25 kwietnia 2018 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr III/24/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy a obejmującego tereny w obrębie: miasta [...].

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8, 6, art. 20 ust. 1 oraz art. 37a u.p.z.p.a i wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 11 i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło przez zamieszczenie w kwestionowanej uchwale ustaleń dotyczących ogrodzeń. Zdaniem organu nadzoru materia ta powinna zostać uregulowana w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu doszło również na skutek braku określenia parametru powierzchni działki budowlanej w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Rada Miejska w tekście uchwały w Rozdziale 9 zatytułowanym: "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym" ustaliła minimalną szerokość frontu nowo wydzielonych działek oraz kąt poleżenia granic działek w stosunku do przyległego pasa drogowego, ale nie określiła powierzchni działki. Odstąpienie od określenia obligatoryjnego elementu planu nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego część tekstowa przedmiotowego planu nie zawiera zapisów dotyczących szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości w wymaganym zakresie. Brak zaś określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

Ponadto Wojewoda powziął wątpliwość co do zgodności skarżonej uchwały z ustaleniami studium. Rada Miejska w zaskarżonej uchwale stwierdziła, że ustalenia

planu nie naruszają studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta przyjętego uchwałą Nr XXVI/144/2000 z dnia 30 czerwca 2000 r. z wprowadzonymi później zmianami, przy czy nie wskazała numerów aktów zmieniających. W takim przypadku organ nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy rada gminy stwierdziła zgodność planu z "ostatnią" wersją studium uwzględniającą wszystkie jego zmiany. Wątpliwość co do "wersji" dokumentu, z którym stwierdzono zgodność wynika również z faktu zamieszczenia na rysunkach planu stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 wyrysów z wcześniejszej wersji studium (przed ostatnią zmianą studium).

Jednocześnie Wojewoda, po sprawdzeniu planu z najnowszą wersją studium (obowiązującą w momencie uchwalania planu miejscowego) stwierdził, iż teren oznaczony w planie miejscowym jako ZP, MN - tereny zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w studium jako teren parkowy - zieleni urządzonej. Teren ten nie został opisany w studium, a także nie ma w nim wzmianki o dopuszczeniu na nim zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie skarżącego brak jest zgodności pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego co skutkuje koniecznością wyeliminowania z tekstu uchwały § 11 zawierającego ustalenia dla terenu ZP,MN i załącznika graficznego nr 4 obejmującego ten teren.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi i podkreślił, że brak ustalenia minimalnej powierzchni pozwala na przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym o dowolnej powierzchni, gdyż ten parametr zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. jest parametrem fakultatywnym, a pozostałe szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem zostały ustalone. Zgodnie z § 15 pkt 5 zaskarżonej uchwały na terenach objętym planem nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, więc procedura scaleń i podziałów nieruchomości nie nastąpi, a historycznie nigdy w gminie nie była przeprowadzona taka procedura.

Ponadto, w ocenie organu przeznaczenie w planie terenu - ZP,MN - tereny zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. W studium tereny te oznaczone są jako obszar o dominującej funkcji parkowej - zieleń urządzona, a z uwagi na fakt występowania sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej w parku w całym kwartale należy uznać niesprzeczność planowanej zabudowy, gdyż pomimo budowy nowego

budynku dominująca funkcja parkowa zostanie zachowana.

Również art. 37a u.p.z.p. nie został naruszony. Organ zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 2 u.p.z.p., który nakazuje obligatoryjnie ustalić zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w rozdziale 3 uchwały miał pełne prawo do ustalenia lokalizacji ogrodzeń na frontach działek o ażurowości minimalnie 40% wysokości maksymalnie 1,8 m oraz zakaz stosowania w ogrodzeniach prefabrykowanych przęseł betonowych, gdyż te ustalenia niewątpliwie stanowią wymagania kompozycyjno-estetyczne stanowiące o ładzie przestrzennym kształtującym przestrzeń, co jest zgodne z definicją ładu przestrzennego określoną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Końcowo organ zauważył, że fakt wprowadzenia ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 802 ze zm.) zmiany, która weszła w życie 18 listopada 2015 r., modyfikując treść art. 28 u.p.z.p., nie powinien powodować, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako dokumenty, które wymagają długotrwałej i kosztownej procedury traciły moc obowiązującą z powodu nieistotnych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020.713, dalej jako u.s.g.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest z mocy art. 86 tej ustawy wojewoda, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z

prawem. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej przez Wojewodę, jako organ nadzoru, uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący umieszczenia w zaskarżonej uchwale postanowień dotyczących ogrodzeń. W § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b skarżonej uchwały ustalono, iż na terenach objętych planem dopuszcza się lokalizację ogrodzeń na frontach działek o ażurowości minimalnie 40% i wysokości maksymalnie 1,8 m, a w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b tejże uchwały zakazano stosowana w ogrodzeniach prefabrykowanych przęseł betonowych. W ocenie Sądu Rada umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące ogrodzeń wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego, tym samym wykraczając poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Wskazać należy na zmianę u.p.z.p. jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednak według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy

przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro jednak uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 28 kwietnia 2017 r., to przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały, z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zostały podjęte bez podstawy prawnej i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Sądu doszło również do naruszenia przez skarżoną uchwałę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących zgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Odnośnie akcentowanego w skardze braku wskazania numerów aktów zmieniających studium, należy zauważyć, że przepis art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 - wszedł w życie z dniem 18 listopada 2015 r. (wprowadzony art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 z późn. zm.). Przepis ten odnosi się do "treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne", w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 ustawy, nie nakładając tym samym expressis verbis obowiązku uchwalenia tekstu jednolitego studium.

Trafny był jednak zarzut skargi naruszenia ustaleń studium w zakresie § 11 planu zawierającego ustalenia dla terenu ZP,MN (tereny zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i załącznika graficznego nr

4 obejmującego ten teren. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta przyjętego uchwałą Nr XXVI/144/2000 z dnia 30 czerwca 2000 r. z wprowadzonymi później zmianami, teren ten oznaczono jako teren parkowy - zieleni urządzonej. Jak wskazano wyżej ustalenia studium w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Ponieważ zatem w studium nie dopuszczono na terenie oznaczonym w planie jako ZP, MN, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaistniała ewidentna niezgodność w powyższym zakresie pomiędzy ustaleniami studium i planu miejscowego, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z tekstu uchwały § 11 zawierającego ustalenia dla terenu ZP,MN i załącznika graficznego nr 4 obejmującego ten teren.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi dotyczącego braku określenia parametru powierzchni działki budowlanej w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, stwierdzić należy, że w okolicznościach tej sprawy, brak ten nie stanowił istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 142 poz. 1587), ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać plan miejscowy. Sąd w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie i doktrynie sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. np.

wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r. II OSK 311/10; z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1566/11; z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy obszar planu obejmuje bardzo niewielki obszar podlegający potencjalnie scalaniu i podziałowi. Ponadto okoliczność, że w § 9 skarżonej uchwały wskazano inne parametry nowo wydzielanych działek: minimalną szerokość frontów działek oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, pozwala stwierdzić, że swoboda ustalenia niewskazanego w uchwale parametru - powierzchni działek, jest bardzo ograniczona.

Z uwagi na powyższe, nie sposób zdaniem Sądu przyjąć, że brak w zaskarżonym planie jednego z parametrów działek, jakie mogą powstać w procedurze scalenia i podziału nieruchomości, w postaci powierzchni, narusza w okolicznościach tej sprawy, zasady sporządzania planu miejscowego w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że w skardze nie zawarto w zakresie powyższego zarzutu takiego wniosku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b oraz § 11 i załącznika graficznego nr 4.