II OSK 1210/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-08-25	
Data wpływu	2020-06-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 282/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 84 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 282/19 w sprawie ze skargi I. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Gd 282/19, oddalił skargę I. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Starosty P. wpłynął wniosek T. sp. z o.o. (dalej: "Inwestor") o wydanie pozwolenia na budowę pensjonatu z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w J., jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], w gminie J.

Po przeprowadzeniu postępowania pod kątem weryfikacji kompletności przedłożonego projektu budowlanego oraz zastrzeżeń wniesionych przez Skarżącą, a także wymaganych uzgodnień Starosta P. decyzją z [...] kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym pozwolenie wodnoprawne, a także zawiera odpis protokołu narady koordynacyjnej dotyczącej infrastruktury technicznej projektowanej w ramach zamierzenia inwestycyjnego. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieostateczne postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G., które zostało zaskarżone i nie uzyskało waloru ostateczności do dnia wniesienia odwołania, ale w toku postępowania Inwestor przedłożył kopię postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wymagane uzgodnienie stało się ostateczne i przyjął organ odwoławczy, że można w oparciu o nie wydać pozwolenie na budowę. Ponadto organ wywiódł, że nie istnieje konieczność ponownego przedłożenia dokumentów do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w G., gdyż w projekcie budowlanym nie dokonano istotnych zmian, które mogły mieć wpływ na obszary Natura 2000. Za niezasadne organ uznał również, przeprowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie obliczenia średniej wartości rzędnych terenu w obrysie projektowanego budynku, gdyż możliwe jest podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a opracowanie przedłożone przez Inwestora jest szczegółowe, wiarygodne i nie budzi zastrzeżeń. Argumentował jednocześnie, że metoda przyjęta przez Skarżącą nie może być uznana za obowiązującą. Ustalenia planu miejscowego odnoszą się do naturalnej warstwicy terenu, zatem jak najbardziej celowe jest przyjęcie wartości rzędnych, jakie występowały na tym terenie w momencie uchwalenia planu, które zostały uwidocznione na rysunku planu. Brak sprecyzowania metody obliczania tej wartości w planie nie daje podstaw do kwestionowania metody przyjętej przez Inwestora na rzecz metody proponowanej przez Skarżącą, gdyż prowadziłoby to do nakładania ograniczeń, które nie wynikają z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu projektowany budynek zachowuje zgodne z przepisami odległości od granic działki oraz od budynku położonego na działce sąsiedniej, stanowiącej własność skarżącej, a inwestycja nie spowoduje spływania wód opadowych na sąsiednie działki, nie pozbawi również osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, czy energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Inwestycja nie spowoduje także uciążliwości związanych z powodowaniem nadmiernego hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, zanieczyszczenia powietrza, wody czy gleby.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie spełnienia przesłanek określonych prawem ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut wydania decyzji przed uzyskaniem waloru ostateczności przez postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z [...] kwietnia 2018 r. Zaznaczył jednakże, że Skarżąca nie wykazała, że naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd stwierdził także, że postępowanie główne w sprawie wydania pozwolenia na budowę i postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia uzgadniającego, były postępowaniami odrębnymi i wydanie decyzji przez Starostę w żadnej mierze nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego wskutek wniesionego przez Skarżącą zażalenia. Organ odwoławczy dzięki zasadzie dwuinstancyjności mógł uwzględnić zmieniony stan faktyczny w postaci uzyskania waloru ostateczności przez postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G. i w ten sposób konwalidować w postępowaniu przed organem odwoławczym uchybienia organu I instancji, w postaci oparcia się na nieostatecznym postanowieniu uzgadniającym. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ wartość rzędnych terenu do określenia dopuszczalnej wysokości budynku jest prawidłowa, gdyż inne wartości pojawiające się po uchwaleniu planu nie stanowią już poziomu naturalnej warstwicy, a są poziomem związanym z działalnością ludzką na tym terenie. Sąd odnotował, że opinia przyjęta przez organ i opinia przedstawiona przez Skarżącą skupiają się na odmiennych aspektach, w związku z czym nie wykluczają się. Zdaniem Sądu sposób obliczenia dopuszczalnej wysokości budynku w zatwierdzonym projekcie budowlanym, najpełniej odpowiada regulacjom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd wywiódł, że Skarżąca nie dostrzegła, że przedłożony projekt zawiera kompleksowe rozwiązania, mające na celu uniemożliwienie spływu wód opadowych z terenu działki inwestora na sąsiednią działkę Skarżącej. W ocenie Sądu, w sprawie nie pozostały zatem do wyjaśnienia żadne okoliczności, które mogłyby generować konieczność sporządzenia przez orzekający organ opinii biegłego geodety.

Skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) § 4 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXVII/276/2013 Rady Miasta Jastarni z dnia 24 czerwca 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata w Gminie Jastarnia, przez uznanie, że naturalną warstwicę terenu stanowić miały rzędne warstwicy z daty uchwalenia planu, w sytuacji, gdy w jego treści nie ma takiego wskazania, a zatem zgodnie z literalną wykładnią pojęcia "naturalnej warstwicy" konieczne było dokonanie stosownej analizy celem ustalenia, czy rzędne warstwicy terenu z daty uchwalenia planu faktycznie są rzędnymi "naturalnej warstwicy", tj. warstwicy terenu niezmienionego ludzkim działaniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez uznanie, że organ, nie będąc zobligowanym do zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, nie naruszył art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 7 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360, z późn. zm.), dalej: "k.p.c.", oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy wobec braku wskazania w treści planu rozumienia pojęcia "naturalnej warstwicy terenu", dla oceny poprawności ustaleń geodezyjnych w projekcie budowlanym, wymagane były wiadomości specjalne połączone z oględzinami nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uznania, że dla obliczenia odległości pomiędzy planowanym budynkiem a ścianą lasu konieczne było przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego, skutkiem czego sąd I instancji nie odnotował naruszenia przez organy obu instancji art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.c. oraz 77 § 1 k.p.a., a to w sytuacji, gdy wobec niedokładności mapy geodezyjnej, dla oceny poprawności ustaleń geodezyjnych w projekcie budowlanym, wymagane były wiadomości specjalne połączone z oględzinami nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uznania, że dla prawidłowego obliczenia wielkości powierzchni planowanej zabudowy konieczne było przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego, skutkiem czego sąd I instancji nie odnotował naruszenia przez organy obu instancji art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.c. oraz 77 § 1 k.p.a., a to w sytuacji, gdy wobec niedokładności mapy geodezyjnej, dla oceny poprawności ustaleń geodezyjnych w projekcie budowlanym, wymagane były wiadomości specjalne połączone z oględzinami nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że naruszenie przez Starostę P. art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieostateczne postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], pozostawało bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. już po wydaniu przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowienia z [...] grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, w sytuacji gdy:

a) następstwem wydania decyzji przez Starostę P. było pozbawienie Skarżącej prawa do udziału w postępowaniu zażaleniowym w stosunku do tego postanowienia, pomimo że Skarżąca ma prawo uczestniczenia w formułowaniu stanowiska organu współdziałającego również i w drugiej instancji, a organ prowadzący główne postępowanie nie może jej tego prawa pozbawić przez przedwczesne wydanie decyzji kończącej to postępowanie, skutkujące niemożnością realizowania zasady dwuinstancyjności postępowania w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego;

b) efektem utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji Starosty P., już po wydaniu postanowienia przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej było pozbawienie Skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że żaden akt prawa obowiązujący na obszarze objętym planowaną inwestycją nie precyzuje pojęcia "naturalnej warstwicy", w związku z czym termin ten wymagał wykładni za szczególnym uwzględnieniem wykładni literalnej. Brak jest przy tym przesłanek by "naturalne warstwice’’ utożsamiać z warstwicami odnotowanymi na mapie stanowiącej załącznik do planu. Skarżąca zarzuciła, że Sąd nie uwzględnił jej zarzutów o konieczności powołania biegłego geodety pomimo zawiłego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Skarżącej podobne ustalenia powinny zostać przyjęte w stosunku do kwestii prawidłowej lokalizacji inwestycji przy uwzględnieniu, że przedsięwzięcie ma być realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru określonego na mapie ewidencyjnej jako grunty leśne, i konieczności wyliczenia prawidłowej odległości od granicy lasu. Zdaniem Skarżącej dogłębnych wyjaśnień wymagała także kwestia obliczania maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że organ może oprzeć swoją decyzję na opinii innego organu, jedynie wówczas, gdy uzgodnienie to uzyskało walor trwałości, tj. stało się ostateczne w rozumieniu art. 16 k.p.a. Wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska i przed upływem terminu na złożenie takiego zażalenia, niewątpliwie narusza art. 106 § 5 k.p.a. Zasada legalności nie pozwala organowi prowadzącemu postępowanie główne oprzeć się na niestabilnej opinii organu współdziałającego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu powoduje, że strona nabywa prawo do wzięcia czynnego udziału także w postępowaniu w drugiej instancji, zmierzającym do sformułowania stanowiska organu współdziałającego. Możliwość wydania przez organ rozpoznający zażalenie odmiennego postanowienia od tego, na którym oparto pozwolenie na budowę, stanowiła o naruszeniu przez Starostę P. zasady dwuinstancyjności postępowania. Naprawienie tego stanu rzeczy w ramach postępowania odwoławczego, w ocenie skarżącego może nastąpić wyłącznie w ramach rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem stopnia skomplikowania sprawy. Inwestor zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Jastarni z dnia 24 czerwca 2013 r. nr XXXVII/276/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Jurata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że naturalną warstwicę terenu stanowią rzędne warstwicy przyjęte na rysunku planu, należało uznać za trafne. Rysunek na mapie planu odtwarza ukształtowanie terenu istniejące w chwili jego uchwalania, zatem w dacie uchwalania planu znane były wyłącznie warstwice istniejące w tym momencie i to do nich odnoszone były poszczególne postanowienia planu. W konsekwencji tylko ten przebieg warstwic może stanowić podstawę do wydania pozwoleń budowlanych zgodnych z postanowieniami planu. Zmiana tych warstwic i przyjęcie zmienionego ich układu, już po uchwaleniu planu, wymagałaby każdorazowego ustalenia pierwotnego przebiegu warstwic i udzielenia pozwolenia na budowę w oderwaniu od określonych postanowień planu.

Odnotować także należy, że spór co do określenia, jakiego rodzaju warstwicę wskazano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest sporem o interpretację przepisu prawa. Do jego rozstrzygnięcia nie jest zatem niezbędne powołanie biegłego, gdyż zadanie dokonania interpretacji obowiązujących przepisów jest zadaniem organu administracji oraz sądu w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Rola biegłego polega na dostarczeniu organowi, bądź sądowi informacji wynikających z wiedzy specjalistycznej, które pozwolą na ustalenie, czy w realiach określonej sprawy powinno dojść do zastosowania określonego przepisu, a jeżeli tak to, jaki wpływ mają te okoliczności na kierunek rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nie jest obowiązkiem organu uzgadniającego, który ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, ograniczoną zasadami prawdy obiektywnej. Z tej zasady wynika bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Zadania biegłego nie dublują się z zadaniami organu, czy sądu i nie mogą prowadzić do ich wyręczenia przez działania biegłego. Spór zarysowany w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warstwica, stanowi naturalną warstwicę terenu w rozumieniu tego planu, tj. dokonania interpretacji normy wynikającej z przepisów planu, co niewątpliwie jest zadaniem organu oraz Sądu, a nie biegłego. Brak było również podstaw do powołania biegłego do ustalenia odległości między planowanym budynkiem a ścianą lasu oraz ustalenia powierzchni planowanej zabudowy i dokonania oględzin terenu. Wszystkie niezbędne informacje w tym zakresie zwarte zostały w projekcie zagospodarowania działki. Nadto inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, jest inwestycją planowaną tj. nieistniejącą w chwili wydawania pozwolenia na budowę. Tym samym ewentualne oględziny miejsca jej planowanej realizacji, nie pozwoliłyby na wyliczenie odległości inwestycji od ściany lasu. Ta na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego wynika bowiem wyłącznie z przedstawionych planów i podlega na pomiarze mapy i przeliczeniu tej wartości przez skalę mapy. Dokonanie tak prostych czynności matematycznych nie wymaga w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiedzy specjalistycznej i powoływania biegłego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczności te były przedmiotem analizy w toku prowadzonego postępowania i organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania wskazanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Także Skarżąca nie dostarczyła żadnych argumentów, które podważałyby ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak też było dostatecznych przesłanek wskazujących na niedokładności mapy geodezyjnej, skoro organ odwoławczy stwierdził, że odpowiada ona mapie stanowiącej część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.c. należało uznać za nieuzasadniony.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieostateczne postanowienie organu uzgadniającego. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał decyzję administracyjną, nie czekając aż postanowienie uzgodnieniowe stanie się ostateczne, co słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji, za naruszenie przepisów postępowania. Odnotować jednakże należy, że postanowienie to zostało utrzymane w mocy jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w związku z czym wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania pozbawione było cechy istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż ostatecznie w postępowaniu nie doszło do wydania decyzji na podstawie postanowienia, które zostało usunięte z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że uchylenie decyzji lub postanowienia nie może mieć miejsca ze względu na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, ale wyłącznie z uwagi na naruszenie istotnie wpływające na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać na okoliczności potwierdzające tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazane uchybienie procesowe takich cech nie miało, również Skarżąca nie wykazał aby miało ono jakikolwiek wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zauważyć bowiem należy, że postanowienie uzgodnieniowe zostało utrzymane w mocy po rozpatrzeniu przez właściwy organ zażalenia na to postanowienie, co wskazuje na rozpoznanie tego aspektu postępowania w dwóch instancjach. Również postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego rozpatrywane było w dwóch instancjach przez Starostę P. oraz Wojewodę [...]. Tym samym należy uznać, że Skarżąca nie wykazała w toku postępowania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie wystarczy bowiem powołać się na hipotetyczne skutki naruszenia, ale konieczne jest również wykazanie ich rzeczywistego wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że obszerna argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie, miała charakter wyłącznie teoretyczny i nie zawierała konkretnych argumentów, bezpośrednio odnoszących się do stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.