Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę.

Skarżąca M. Z. wywiodła pismem z dnia [...] marca 2020 r. skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 żądając wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, ustalenia osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy, a także powzięcia kroków mających na celu zapobieżeniu naruszeniom prawa w przyszłości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ostatnią decyzję dotyczącą zasiłku rodzinnego oraz świadczeń wychowawczych miała przyznaną w 2018 r. Wnioski na dalsze okresy zasiłkowe zostały złożone w terminach i poprawnie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dnia [...] listopada 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. wysłała pisma do organu z zapytaniem kiedy zostanie wydana decyzja a środki zostaną jej wypłacone. Na rzeczone pisma nie otrzymała od organu odpowiedzi a termin do załatwienia sprawy został dochowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub o oddalenie skargi w całości.

Organ argumentował, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca nie wniosła ponaglenia do organu, w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] stycznia 2020 r., o których mowa w skardze, nie są bowiem ponagleniami w rozumieniu art. 37 k.p.a., a jedynie prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Tym samym skarżąca nie dopełniła formalnoprawnego obowiązku poprzedzenia złożenia skargi na bezczynność złożeniem ponaglenia. Ponadto skarga nie spełnia wymogów formalnych bowiem została złożona w jednym egzemplarzu, nie dołączono do niej oryginałów lub odpisów załączników, a tylko kserokopie pism, nie wskazano nr PESEL skarżącej, nie dookreślono charakteru prawnego złożonego pisma, a w konsekwencji jego przedmiotu.

Jak dalej między innymi podano, skarżąca w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożyła w MOPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Przedmiotowy wniosek wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu [...] października 2019 r. W dacie natomiast [...] marca 2020 roku Wojewoda D. wydał informację nr [...]dotyczącą świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Organ zaznaczył, że właściwość organu w sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428), którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zmiany polegają na przeniesieniu kompetencji orzeczniczej z marszałka województwa na wojewodę.

W związku z powyższym organ przejął do realizacji ponad 15.000 spraw zaległych, (w tym ponad 7.000 spraw, w których w ogóle nie wszczęto postępowania). Dodatkowo w 2018 r. oraz 2019 r. do organu wpłynęło łącznie 34.526 nowych wniosków. Dlatego też, ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych obecnie postępowań, występują opóźnienia w wydawaniu rozstrzygnięć. Jeśli zatem w ogóle w niniejszej sprawie doszło do bezczynności, to nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca pismami z dnia [...] listopada 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r. – skierowanymi wprawdzie do Wojewody (a ściślej – do Urzędu Wojewódzkiego) a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - prosiła o udzielenie informacji, kiedy zostanie jej przesłana decyzja w sprawie, albowiem upłynął okres roku od złożenia wniosku oraz generalnie okazała niezadowolenie z powodu opieszałości organu i w rezultacie cyt.: "zbywania interesantów", zaś w ostatnim z wymienionych pism zarzuciła, że nie otrzymała odpowiedzi na poprzednie pismo z [...] listopada, gdy organ, cyt.: "ma jakiś konkretny termin na udzielenie odpowiedzi na pismo od interesanta".

W tej sytuacji Sąd uznał, że strona skarżąca występująca w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, de facto wyczerpała tryb zaskarżenia, gdyż to rzeczą organu było odpowiednie zakwalifikowanie złożonych pism jako ponaglenia w sprawie oraz nadanie im właściwego biegu celem rozpatrzenia na gruncie art. 37 k.p.a. Intencje bowiem strony skarżącej były jasno wyartykułowane – zmierzały do wywarcia wpływu na organ by postępowanie uległo wreszcie zakończeniu, ponieważ nie załatwiono sprawy w terminie. Wobec tego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione, uwzględniając nadto, że braki formalne skargi skarżąca uzupełniła na wezwanie Sądu w terminie. Nie zaistniały zatem podstawy do odrzucenia skargi.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że materialnoprawną oraz procesową podstawą kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) dalej także jako "u.p.p.w.d." wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. (art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d.). Natomiast gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku, o którym mowa w ust. 1 wówczas przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, który ustala prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca złożenia wniosku (art. 16 ust. 8 pkt 1 i ust. 9 u.p.p.w.d.).

Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.

Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte.

W takim kontekście trzeba również wspomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej ogólnej reguły procesowej sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jak już była o tym mowa wyżej, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy- odpowiednio miesiąc lub dwa miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła tak rozumiana bezczynność. Lektura akt administracyjnych sprawy skłania do konstatacji, że organ przekroczył wynikający z art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy mimo że skarżąca się tego domagała. W rozpoznawanej sprawie żaden z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów załatwienia sprawy nie został zatem dotrzymany a to wskazuje, że bez wątpienia organ naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady postępowania sformułowane w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wobec czego zobowiązano organ w pkt. I sentencji wyroku do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Bezczynność ta nie miała wszakże miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności, która niewątpliwie wystąpiła, Sąd uwzględnił okres, który upłynął od przekazania wniosku do Wojewody ([...] października 2019 r.). Ponadto podkreślić należy, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego, jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku.

Sąd oddalił skargę w pozostałej części (w pkt III sentencji wyroku), to znaczy w zakresie żądania skargi o ustalenie osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości. Taki zakres skargi nie znajduje bowiem żadnego oparcia w przepisach prawa wyznaczających kognicję sądów administracyjnych. Po myśli art. 3 p.p.s.a.:

"§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) 1 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach."

Jak wynika zatem wprost z brzmienia zacytowanego przepisu art. 3 p.p.s.a. oraz z treści przytoczonego wyżej na wstępie art. 149 p.p.s.a. nie jest możliwe ustalanie przez sądy administracyjne ani osób winnych naruszeniom prawa w organach administracji publicznej, ani podejmowanie działań celem zapobieżeniu takim naruszeniom.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.