III SA/Gl 558/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-10	
Data wpływu	2024-07-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 754; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P sp. z o. o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 maja 2024 r. nr SKO.FD/41.4/54/2024/4032 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] w T. z dnia 10 stycznia 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 4920 (cztery tysiące dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 maja 2024r., Nr SKO.FD/41.4/54/2024/4032 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora [...] w T. (dalej: Dyrektor) z dnia 10 stycznia 2024 r. Nr [...] w sprawie określenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka) dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. w łącznej kwocie 43 402,14 zł.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie administracyjne w sprawie określenia dotacji wykorzystanej przez Spółkę niezgodnie z przeznaczeniem w 2019r. zostało wszczęte z urzędu. Podstawą jego wszczęcia było przekazane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. sprawozdania z audytu nr [...] z dnia 11 sierpnia 2022r. dotyczącego prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi w 2019r. w zakresie wydatkowania przez Spółkę dotacji pochodzących z Miasta T., przeznaczonych na finansowanie zadań oświatowych szkół i placówek oświatowych, których organem prowadzącym jest Spółka.

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, na który składały się umowy o pracę, zakresy obowiązków, listy płac, umowy zlecenie wraz z rachunkami, wyciągi bankowe, dzienniki lekcyjne, deklaracje ZUS i PIT oraz złożone przez Spółkę wyjaśnienia Dyrektor stwierdził, że na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń w 2019 r. Spółka przeznaczyła dotację w łącznej kwocie 3 226 292,22 zł.

Za wydatki niezgodne z przeznaczeniem Dyrektor uznał wydatki przeznaczone na część wynagrodzeń osób, dla których w kilku miesiącach 2019 r. został przekroczony miesięczny limit wynagrodzeń obowiązujący w 2019 r. w łącznej kwocie 43 402,14 zł. Chodziło o wydatki dla dwóch osób w okresie od marca do listopada 2019 r. którym Spółka wypłaciła wynagrodzenie w wysokości przekraczającą kwotę ustawowego miesięcznego limitu. Niezależnie w grudniu 2019 r. Spółka wypłaciła kilku pracownikom wynagrodzenie wynikające z list płac za dwa miesiące tj. za listopad i grudzień 2019 r.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny w decyzji z 10 stycznia 2024 r. Dyrektor określił Spółce do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w 2019r. w łącznej kwocie 43 402,14 zł i nakazał jej zwrot w terminie do 15 dni od dnia doręczenie decyzji.

Od decyzji Spółka złożyła odwołanie.

Po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiło mające zastosowanie w sprawie przepisy prawne.

W ocenie SKO słusznie Dyrektor do wydatków niezgodnych z przeznaczeniem zakwalifikował kwoty wynagrodzeń wypłaconych w 2019r. w poszczególnych miesiącach, a których wysokość przekraczała ustawowy miesięczny limit wynagrodzeń w łącznej kwocie 43 402,14 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka zaskarżyła w całości decyzję zarzucając w szczególności:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że Spółka dokonała wydatków z dotacji oświatowej w łącznej kwocie 43 402,14 zł ponad określony przepisami prawa miesięczny limit wynagrodzeń obowiązujący w 2019 r., w konsekwencji naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że Spółka dotacje w łącznej kwocie 43 402,14 zł wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.pa., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało ich niewyjaśnieniem, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wobec powyższego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z przepisami Kodeksu pracy wypłaty wynagrodzenia za pracę dokonuje się co najmniej raz w miesiącu. Wynagrodzenie za pracę płatne raz w miesiącu wypłaca się z dołu, niezwłocznie po ustaleniu jego pełnej wysokości, nie później jednak niż w ciągu pierwszych 10 dni następnego miesiąca kalendarzowego (art. 85 k.p.). Spółka przyznała, że kilku pracownikom szkoły podstawowej i przedszkola wskazanych w poz. od lp. 13 do lp. 26 zestawienia wypłaciła w jednym miesiącu, tj. w grudniu 2019 r. dwa różne miesięczne wynagrodzenia tj. wynagrodzenie należne pracownikowi za listopad 2019r. oraz wynagrodzenie należne pracownikowi za grudzień 2019r. Tym niemniej jednostkowe wynagrodzenie za listopad 2019 r. i odrębnie wynagrodzenie za grudzień 2019 r. nie było wyższe (poza jednym przypadkiem wskazanym w pozycji nr 20 dotyczącym grudnia) od obowiązującej wówczas kwoty miesięcznego limitu w wysokości 9 211.65 zł.

Zdaniem Spółki mimo iż art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2020r. stanowi o miesięcznym pułapie, to jednak zważywszy na roczny charakter dotacji nie do zaakceptowania jest orzeczenie o zwrocie środków dotacyjnych w zakresie przekraczającym pułap miesięcznego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego ale jednocześnie w granicach możliwego do sfinansowania wynagrodzenia środkami publicznymi przekazanymi na ten rok. Wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje przyjąć, że stwierdzenie przekroczenia limitu miesięcznego musi zostać powiązane ze stwierdzeniem przekroczenia limitu rocznego.

Poza tym Spółka wskazała na brak ustaleń orzekających w sprawie organów co do tego, co wchodziło w skład wypłacanych poszczególnym pracownikom w odpowiednich miesiącach 2019 r. kwot - czy były to tylko wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, którymi są zaliczki na podatek dochodowy i wydatki na ubezpieczenia społeczne, czy też składnikiem wypłacanych sum były również nagrody należne pracownikom na podstawie obowiązujących u pracodawcy przepisów, a których wysokość nie powinna być uwzględniana w ustawowym miesięcznym limicie wynagrodzenia.

Spółka podniosła również, że SKO nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO z 6 maja 2024r., Nr SKO.FD/41.4/54/2024/4032 utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora z dnia 10 stycznia 2024 r. Nr [...] w sprawie określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2019 r. w łącznej kwocie 43 402,14 zł.

Dokonane przez orzekające w sprawie organy ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości i zostały6 przyznane przez Spółkę.

Sporną kwestią w sprawie jest to, czy Spółka, pełniąca rolę organu prowadzącego wobec Niepublicznego Przedszkola "[...]" z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi w T., Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]" z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi w T., Niepublicznego Gimnazjum "[...]" z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi w T. oraz Niepublicznej Szkoły Specjalnej [...] "[...]" w T. wydatkowała prawidłowo otrzymane w 2019 r. środki z dotacji oświatowej, z zachowaniem regulacji art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 754; dalej: u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.). Z przepisu tego wynikało bowiem, że dotacje mogły być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek.

Przed przystąpieniem do badania sprawy wyznaczyć trzeba mające w niej zastosowanie regulacje prawne. I tak, według art. 60 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są (...) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Co do wyznaczenia zakresu przedmiotowego pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" wypowiedział się tutejszy Sąd w wyroku z 9 października 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 410/24. Opierając się na poglądach doktryny i orzecznictwa przyjął w nim, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która po pierwsze została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana. Po drugie zaś dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły. Sąd orzekający w niniejszej sprawie tak wyrażone stanowisko podziela.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy według Spółki skoro jednostkowe wynagrodzenie za listopad 2019 r. i odrębnie wynagrodzenie za grudzień 2019 r. nie było wyższe (poza jednym przypadkiem wskazanym w pozycji nr 20 dotyczącym grudnia) od obowiązującej wówczas kwoty miesięcznego limitu w wysokości 9 211.65 zł., to ich wypłata w grudniu 2019 r. nie powinna być traktowana jako naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajmuje SKO twierdząc, że art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym obowiązujących do 31 grudnia 2019 r. precyzyjnie wskazuje, iż limit wynagrodzenia jaki można sfinansować ze środków dotacyjnych należy rozpatrywać w wysokości miesięcznej kwoty i jej przekroczenie wypełnia przesłanki dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Dopiero zmiana wymienionego przepisu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. umożliwiła sfinansowanie z dotacji rocznego wynagrodzenia w wysokości nieprzekraczającej 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego.

W ocenie Sądu w tak oznaczonym zakresie przedmiotowym sporu rację należy przyznać Spółce. W art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o. określona została wysokość wynagrodzenia, które miesięcznie ma nie przekraczać ustalonych w przepisie wartości. Wysokość wynagrodzenia za listopad pracowników wskazanych w zestawieniu na s.15-16 zaskarżonej decyzji w pozycjach od lp. 13 do lp. 26 odpowiada art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o.. i jednocześnie nie zostało ono im wypłacone w listopadzie. Dokonując zatem wypłaty tego wynagrodzenia w grudniu Spółka nie doprowadziła do wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nie miało też miejsca wydatkowanie dotacji na realizację innych celów niż cele oświatowe ani też wydatkowania dotacji w na pokrycie wydatków w znacznej wysokości.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego analizy wydatku na wynagrodzenia pracowników organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Spółki kwotę 4920 zł (cztery tysiące dziewięćset dwadzieścia złotych) obejmującą uiszczony wpis od skargi w wysokości 1303 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w związku z § 2 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat czynności radców prawnych tekst jedn. Dz.U.2023 poz.1935) oraz 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.