Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 roku sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej w postaci wektorowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 26 września 2023 r. Starosta Olsztyński (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił Gminie Olsztynek (dalej: "Gmina", "skarżąca") nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej w postaci wektorowej w skali 1:1000 w wersji elektronicznej (w formacie DXF i SHP) dla siedmiu zakresów wskazanych w załącznikach do wniosku dotyczącego uchwał Rady Miejskiej w Olsztynku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Starosta Olsztyński uznał, że Gminie nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego pozyskania danych z zasobu, a żądanie ich udostępnienia w trybie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57 – dalej jako " ustawa o informatyzacji" lub "u.i.p.r.z.p" ) należy interpretować jako spór w rozumieniu art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752; dalej jako p.g.k.) co do zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Materiały z zasobu co do zasady udostępniane są odpłatnie (art. 40a ust. 1 p.g.k.). Natomiast nieodpłatne udostępnienie danych stanowi wyjątek od tej zasady.

Jak wynika z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.k., nie pobiera się opłat za udostępnianie danych na podstawie art. 15 u.i.p.r.z.p. w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. Mapa zasadnicza nie jest rejestrem publicznym - bazą danych wchodzącą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Starosta podzielił stanowisko, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niezbędne są kopie map zasadniczych. Występując z wnioskiem o nieodpłatne udostępnienie mapy zasadniczej w postaci wektorowej (wersja elektroniczna - format DXF i SHP), Gmina wychodzi poza zakres nieodpłatnego udostępniania materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w myśl art. 15 u.i.p.r.z.p. i wchodzi w zakres odpłatnego udostępnienia materiałów na podstawie art. 40a ust. 1 p.g.k.

W obowiązującym porządku prawnym, uprawnienie do nieodpłatnego dostępu do danych dotyczy zbiorów danych, a nie opracowań kartograficznych, określonych w tabeli nr 13 załącznika do p.g.k. Podkreślił, że zgodnie z art. 41b ust. 2 p.g.k. wpływy z udostępniania map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Gmina zarzuciła naruszenie art. art. 6, 7, 7a § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a.").

Stwierdziła, że Starosta nie wyjaśnił, dlaczego udostępnienie danych w formacie GML wypełnia delegację ustawową "niezbędności do realizacji" oraz dlaczego w jego ocenie stanowisko Burmistrza, że format danych GML nie wypełnia tej delegacji, nie jest słuszne. Organ ograniczył się jedynie do podania informacji, że dane stanowią mapę, która co do zasady jest udostępniana odpłatnie.

Skorzystanie z tego rodzaju narzędzia informatycznego, jakim jest mapa wektorowa, może ułatwić i przyśpieszyć prace planistyczne, a przede wszystkim zapewnić wyższą ich jakość, dokładność i rzetelność, niż w przypadku korzystania z map rastrowych, względnie samodzielnego dokonywania przez organy wykonujące dane zadanie publiczne analiz dokumentów źródłowych. Starosta Olsztyński do tej pory udostępniał mapy z zasobu w formacie plików DXF do celów sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej "WING", "organ odwoławczy") decyzją z 10 listopada 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem prowadzącym rejestry publiczne – bazy danych EGiB, GESUT i BDOT500, zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. c p.g.k. tworzy on i udostępniania dla obszaru powiatu standardowe opracowania kartograficzne – mapy zasadnicze. Gmina jest podmiotem realizującym zadania publiczne, zaś wniosek z 13 lipca 2023 r. dotyczy realizacji konkretnego, zindywidualizowanego, określonego w czasie zadania publicznego tj. opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla siedmiu precyzyjnie wskazanych obszarów.

Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest zatem możliwość nieodpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w bazach danych EGiB, GESUT i BDOT500 poprzez udostępnienie mapy zasadniczej w formatach DXF i SHP.

Mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów (art. 2 pkt 7 p.g.k.). Od 7 czerwca 2010 r. obowiązek sporządzenia i aktualizowania mapy zasadniczej został zastąpiony obowiązkiem założenia i prowadzenia w systemie teleinformatycznym baz danych, obejmujących zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej (art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489)). W aktualnym stanie prawnym (§ 10 rozporządzenia w sprawie BDOT500) mapa zasadnicza jest tworzona jako wizualizacja kartograficzna generowana na podstawie zbiorów danych prowadzonych przez starostę, tj. EGiB, GESUT, BDSOG i BDOT500 (art. 7d pkt 1 lit. a, b - p.g.k) oraz zbiorów danych prowadzonych przez Głównego Geodetę Kraju, tj. PRPOG i PRG (art. 7a ust. 1 pkt 4 i 6 p.g.k.).

Starosta nie prowadzi mapy zasadniczej, lecz zbiory danych, a zatem w oparciu o art. 15 ustawy może udostępniać bazy danych EGiB, GESUT, BDSOG i BDOT500. W ocenie WINGiK omawiane regulacje nie upoważniają starosty do udostępniania baz danych PRPOG i PRG, wobec czego za niedopuszczalne należy uznać także nieodpłatne tworzenie i udostępnianie mapy zasadniczej.

W odniesieniu do formatu udostępniania danych dla wszystkich zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określono jednolity format GML. Udostępnianie danych zawartych w bazach EGiB, GESUT i BDOT500 odbywa się w postaci elektronicznej, mapy zasadnicze ewidencji gruntów i budynków mogą mieć postać wektorową, rastrową lub drukowaną, zaś raporty tworzone na podstawie bazy danych EGiB.

Ustawodawca wprost wskazał, że przy wymianie danych EGiB na potrzeby wykonywania prac geodezyjnych stosuje się schemat aplikacyjny GML oraz że pliki do aktualizacji baz danych zasobu wykonawca prac geodezyjnych sporządza w formacie GML. Podobnych regulacji brak natomiast w odniesieniu do udostępniania baz danych EGiB, GESUT i BDOT500 na podstawie wniosku. W ocenie organu z przepisów stanowiących o tym, że Główny Geodeta Kraju publikuje w repozytorium interoperacyjności schematy aplikacyjne GML, dotyczące udostępniania danych z baz EGiB, GESUT i BDOT500, nie sposób wywieść, iż nie jest możliwe udostępnianie tych zbiorów w innych formatach. Jeżeli podmiot realizujący zadanie publiczne nie posiada narzędzi umożliwiających obsługę plików GML, a eksport danych do formatu akceptowanego przez system wykorzystywany do wykonania zadania jest możliwy, to organ prowadzący zasób winien w tym zakresie pomagać, a nie czynić trudności. Omawiane przepisy nie nakładają na podmiot prowadzący rejestr obowiązku przekształcania danych do dowolnego formatu, jednakże w ocenie WINGiK w obowiązującym stanie prawnym udostępnianie danych EGiB, GESUT i BDOT500 jest możliwe w formacie GML lub w innych formatach do jakich można eksportować dane.

W niniejszej sprawie Starosta Olsztyński zasadnie uznał, że w oparciu o art. 15 ustawy nie jest dopuszczalne nieodpłatne udostępnienie mapy zasadniczej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu.

W złożonej skardze na powyższą decyzję WING Gmina zarzuciła naruszenie przepisów: art. 6, 7, 7a § 1, i 11 k.p.a. w zw. z art.15 ustawy o informatyzacji oraz naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że według art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji dane powinny być udostępnione w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych, których realizacji mają służyć, dokonana zaś interpretacja tego przepisu przez organy prowadzi do jego niewykonalności. Jeśli zatem nie ma sporu co do publicznego charakteru zadań dotyczących sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także co do tego, że mapa zasadnicza jest niezbędna do poprawnego sporządzenia projektu planu, to nieudostępnienie tej mapy jest naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy. Udostępniając dotychczas materiały nieodpłatnie we wnioskowanych formatach Starosta potwierdził, że posiada techniczne możliwości eksportu danych do formatu DXF.

Treść art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne należy odczytywać również w kontekście intencji prawodawcy, który w uzasadnieniu do projektu tej ustawy za ważny aspekt informatyzacji państwa uznał poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych.

Uznając działania i intencje ustawodawcy za racjonalne, nie można zgodzić się z konkluzją wynikającą ze stanowiska Starosty i WINGIK, że udostępnienie mapy zasadniczej może nastąpić nieodpłatnie jedynie w postaci pliku GML, który jest nieprzydatny do realizacji zadania publicznego, jakim jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo że może nastąpić odpłatnie, co w dalszym ciągu ograniczałoby zasadę współdzielenia zasobów między organami administracji.

Skoro art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji zobowiązuje organy do nieodpłatnego udostępnienia danych w niezbędnym zakresie i nie istnieje inny przepis rangi ustawowej, który by tego zabraniał, to nie jest dozwolone czynienie takiego ograniczenia jedynie do plików w określonym formacie z powołaniem na przepis niższej rangi niż ustawa.

Sama dyscyplina finansów publicznych nie może stanowić uzasadnienia do dowolnego działania organu, bowiem w ten sposób możliwa jest wręcz dowolna interpretacja jakichkolwiek obowiązków organu.

Nie jest logiczna jest również interpretacja polegająca na tym, że niedopuszczalne jest nieodpłatne tworzenie i udostępnienie mapy zasadniczej z uwagi na to, że mapa zasadnicza zawiera elementy bazy danych państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (PRPOG) oraz państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju (PRG), prowadzonych przez Głównego Geodetę Kraju. Gdyby tak było, to niemożliwe byłoby udostępnienie wnioskowanych danych również odpłatnie, tymczasem obydwa organy są zgodne w tym, że wnioskowane mapy mogą być udostępnione w ten sposób.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej: "p.p.s.a."

Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 15 ust. 1 u.i.r.z.p. stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Przepis ten określa więc podmiotowe i przedmiotowe przesłanki udzielenia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze publicznym. Do przesłanek podmiotowych należy określenie jakie podmioty mogą zwrócić się o udzielenie nieodpłatnego dostępu, zaś do przesłanek przedmiotowych wskazanie, że nieodpłatne udostępnianie danych może się odbywać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych.

Zwrócić uwagę należy również na to, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 5 u.i.r.z.p. określenie "rejestr publiczny" oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż rejestrem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ewidencja gruntów i budynków prowadzona na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, co do tego, że Starosta jest podmiotem prowadzącym rejestr publiczny w postaci ewidencji gruntów i budynków, a Gmina należy do podmiotów, realizujących zadania publiczne między innymi w zakresie dotyczącym sporządzania miejscowych planów na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc na podstawie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.r.z.p.

W całej rozciągłości należy również podzielić stanowisko organu II instancji dotyczące tego, że w przypadku udostępniania baz danych EGiB, ustawodawca nie określił, tak jak w przypadku wymiany danych EGiB, że pliki do aktualizacji baz danych wykonawca sporządza w formacie GLM. Dlatego też udostępnianie m. in. danych EGiB jest możliwe w formacie GML lub w innych formatach do jakich można eksportować dane. Przypomnieć należy, Gmina wnosiła o udostępnienia mapy zasadniczej w postaci wektorowej w skali 1:1000 w wersji elektronicznej w formacie DXF i SHP.

W tej sytuacji, po przywołanym stanowisku organu odwoławczego stwierdzić należy, że jedyną okolicznością sporną jest to czy w trybie art. 15 ust. 1 u.i.r.z.p., czyli nieodpłatnie, powinna być udostępniona mapa zasadnicza w postaci wektorowej, bowiem wiosek został skierowany przez podmiot publiczny, w celu realizacji zadania publicznego i w formacie w jakim możliwy jest eksport danych. Wątpliwości wydaje się nie budzić również to, że uzyskanie wnioskowanej mapy było niezbędne do realizacji zadania publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie ocenia się to, że pojęcie "niezbędności" w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. powinno być rozumiane jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tego dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku.

Oceniając zasadność odmowy należy wskazać na cel ustawy o informatyzacji. W uzasadnieniu projektu do tejże ustawy za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych. Pomimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl).

Organ odwoławczy akceptując stanowisko Starosty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że od 2010 r. obowiązek sporządzania i aktualizowania mapy zasadniczej został zastąpiony obowiązkiem założenia i prowadzenia w systemie teleinformatycznym baz danych.

Mapa wektorowa jest numerycznym opracowaniem kartograficznym złożonym z obiektów typu: punkt, linia, obszar, dla których współrzędne zostały zapisane w bazie danych. Inaczej rzecz ujmując mapa wektorowa jest bazą danych ( do jej prowadzenia w systemie teleinformatycznym zobowiązany jest starosta ), w której zapisano informacje o obiektach znajdujących się na mapie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 17 stycznia 2018 r. .w sprawie II SA/Po 692/17 wskazał, że do zalet mapy wektorowej należy łatwe skalowanie, obracanie, przesuwanie, możliwość łatwego dostosowywania wyglądu do potrzeb (kolory, jasność, symbole obiektów itp.), łatwość aktualizacji oraz możliwość wyświetlania w postaci warstw, w tym definiowania jakie obiekty wyświetlać. Dzięki temu, że na mapie wektorowej możliwe jest wyodrębnianie poszczególnych obiektów, można do nich podłączać informacje z bazy danych, co nie jest możliwe w przypadku mapy rastrowej stanowiącej po prostu cyfrowy zapis obrazu mapy papierowej, do korzystania z której odsyłają wnioskodawcę organy. Skorzystanie z tego rodzaju zaawansowanego narzędzia informatycznego jakim jest mapa wektorowa może zatem ułatwić i przyśpieszyć prace planistyczne, a przede wszystkim zapewnić wyższą ich jakość, dokładność i rzetelność (inaczej rzecz ujmując ograniczyć możliwość zaistnienia błędów i omyłek), niż w przypadku korzystania z map rastrowych, względnie samodzielnego dokonywania przez organy wykonujące dane zadanie publiczne analiz dokumentów źródłowych celem pozyskania danych już na tejże mapie w jej poszczególnych warstwach ujawnionych ( wyrok dostępny w CBOSA ).

Dlatego też, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tym samym wniosek Gminy dotyczący nieodpłatnego udostępnienia mapy zasadniczej w postaci wektorowej był zasadny.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w pkt 1) wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.