Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi S. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę w całości

Komisja Nadzoru Finansowego (zwana dalej organem, KNF) decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu sprawy z wniosku spółki F. S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w K. (zwana dalej skarżącą, spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 150 000 zł utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ stwierdził, że z powodu niewykonania i nienależytego wykonania w latach 2009-2011 nałożonych na skarżącą obowiązków (szczegółowo opisanych w treści decyzji) a określonych w art. 56 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013.1382 ze zm.; zwaną dalej ustawą o ofercie) orzekając w I instancji zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną. Wskazał, że spółka nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. § 101 ust. 9 Rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz.U. Nr 33, poz. 259, ze zm.; zwanego dalej Rozporządzeniem) poprzez nie przekazanie w terminie raportu rocznego za rok 2009. Ponadto stwierdzono, że skarżąca nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] maja 2010 r. raportu rocznego za 2009 r. z naruszeniem § 91 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia, nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w zw. z § 101 ust. 9 Rozporządzenia poprzez nie przekazanie

w terminie skonsolidowanego raportu rocznego za rok 2009. Wskazano, że skarżąca nienależycie wykonała obowiązek określony w art 56 ust, 1 pkt 2 lit. a ustawy

o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] maja 2010 r. skonsolidowanego raportu rocznego za 2009 r. z naruszeniem § 92 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 Rozporządzenia. Skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy

o ofercie w zw. z § 101 ust. 7 Rozporządzenia poprzez nie przekazanie w terminie skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2010 roku. Nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] sierpnia 2010 r. skonsolidowanego raportu półrocznego za

I półrocze 2010 r. z naruszeniem § 83 ust. 3 Rozporządzenia. Nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] sierpnia 2010 r. skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2010 r. z naruszeniem § 90 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Nienależycie wykonała obowiązek określony w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] maja 2011 r. raportu rocznego za 2010 r. z naruszeniem § 91 ust .1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia. Nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie w zw. z § 101 ust. 9 Rozporządzenia poprzez nie przekazanie

w terminie skonsolidowanego raportu rocznego za 2010 roku. Nie wykonała obowiązku określonego w art 56 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie § 101 ust. 7 Rozporządzenia poprzez nie przekazanie w terminie skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2011 roku. Nienależycie wykonała obowiązek określony

w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] sierpnia 2011 r. skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2011 r. z naruszeniem

§ 83 ust. 3 Rozporządzenia, a nadto nienależycie wykonała obowiązek określony

w art 56 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie poprzez przekazanie w dniu [...] sierpnia 2011 r. skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2011 r. z naruszeniem

§ 90 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia.

Organ wskazał, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest przedmiotem sporu. Jego zdaniem, skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych

w zakresie ustalonych w decyzji przez organ naruszeń związanych z wykonywaniem obowiązków informacyjnych przez spółkę. W ocenie organu, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 56 ust. pkt 2 lit. a oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy ofercie), skarżąca nie zarzuca decyzji uchybień w zakresie wykładni tych przepisów, czy też ich subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego. Uznał, że skarżąca uzasadnia swoje stanowisko wyłącznie niezasadnością zastosowania przez organ sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej z uwagi na upadłość likwidacyjną spółki. W ocenie organu, decyzje są w pełni zasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o zmianę treści zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylnie oraz uchylenie decyzji poprzedzającej z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w kwocie 150 000 zł

z uwagi na brak podstaw do obciążenia jej karą pieniężną, o której mowa

w wymienionej decyzji oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy

o ofercie. Jej zdaniem, nałożona kara pieniężna, o której mowa w art. 96 ustawy

o ofercie powinna cechować się funkcjami prewencyjnymi i edukacyjnymi względem podmiotów prawa zobligowanych do stosowania zapisów ustawy o ofercie, ale również winna mieć charakter dyscyplinujący względem podmiotu naruszającego zapisy ww. ustawy. Wskazała, że nałożona na nią kara pieniężna, może być dochodzona wyłącznie w trybie zgłoszenia wierzytelności o którym mowa w art. 236 i n. ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (j.t. Dz. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.). Należność ta kwalifikuje się do czwartej kategorii zaspokojenia wierzytelności (art. 342 ww. ustawy). Taki stan rzeczy powoduje nikłe możliwości pokrycia nałożonej na skarżącą kary w ramach postępowania upadłościowego

i wpływa na ogólny poziom zaspokojenia wierzytelności zgłoszonych do postępowania upadłościowego. Jej zdaniem, doszło do odwrócenia odpowiedzialności za naruszenia zapisów ustawy o ofercie. Wskazała, że co do zasady kara pieniężna za takie naruszenia winna być odczuwalna względem podmiotu który dopuszcza się naruszeń. Uznała, że w rozpatrywanej sytuacji jedynymi podmiotami, które zostaną obciążone finansową odpowiedzialnością za stwierdzone przez Komisję Nadzoru Finansowego naruszenia prawa będą wierzyciele skarżącej. To wyłącznie ich kosztem dojdzie do zaspokojenia z masy upadłości kary finansowej nałożonej w drodze decyzji przez organ administracyjny. Wskazała, że wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą jest znaczna

i w sposób istotny obciąży masę upadłości a w konsekwencji w znaczący sposób zmniejszy ogólny poziom zaspokojenia w ramach kategorii czwartej zaspokojenia należności w postępowaniu upadłościowym. Jej zdaniem, nałożenie na skarżącą kary pieniężnej prowadzi wyłącznie do zmniejszenia wymiaru zaspokojenia wierzycieli w ramach postępowania upadłościowego co w żaden sposób nie realizuje funkcji kary pieniężnej, jaką powinna ona wywoływać w stosunku do podmiotów prawa. Wskazała, że nałożona kara pieniężna nie realizuje swojej prewencyjnej funkcji, bowiem strona postępowania od października 2012 r. nie jest podmiotem notowanym na giełdzie papierów wartościowych co oznacza, że treść zaskarżonej niniejszym pismem decyzji nie wywoła żadnego prewencyjnego skutku wśród innych uczestników Giełdy Papierów Wartościowych w W. Podniosła, że wymiar nałożonej na nią kary pieniężnej w stosunku do okoliczności, w których to doszło do naruszenia przepisów ustawy o ofercie jest niewspółmiernie wysoki. Jej zdaniem, w większości przypadków, w których to doszło do naruszenia przepisów ww. ustawy, opóźnienia w realizacji obowiązków ustawowych wynosiły zaledwie kilka dni.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja KNF z [...] grudnia 2014 r. utrzymująca

w mocy decyzją KNF z [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 150 000 zł. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest przedmiotem sporu.

Skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych w zakresie ustalonych w decyzji przez KNF naruszeń związanych z wykonywaniem obowiązków informacyjnych przez spółkę. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy ofercie), nie zarzuca decyzji Komisji jakichkolwiek uchybień w zakresie wykładni tych przepisów, czy też ich subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego ale uzasadnia swój zarzut wyłącznie niezasadnością zastosowania przez KNF sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej z uwagi na upadłość likwidacyjną spółki.

Przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie wskazuje, iż w sytuacji naruszenia art. 56 ustawy o ofercie, KNF może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł albo zastosować obie sankcje łącznie.

W ocenie Sądu, przepis ten statuuje działanie organu w zakresie uznania administracyjnego a ustawodawca wyposażył organ administracyjny w prawo do nakładania kar administracyjnych, pozostawiając przy tym swobodę ich wyboru, co do rodzaju kary oraz jej wysokości. Kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 k.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok NSA z 8 lipca 1998 r., III SA 5203|98; LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA

z 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 36/97; LEX nr 34108). Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż, jak to wyżej wskazano, sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności.

W ocenie Sądu, KNF przeprowadziła analizę i stwierdziła, iż w katalogu sankcji administracyjnych zawartych w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie kara pieniężna spełni funkcje i cele z nią związane. Fakt, iż spółka pozostaje w upadłości likwidacyjnej nie wpływa na jej zdolność do ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej. Organ zasadnie stwierdza, że byt prawny podmiotu ustanie dopiero z chwilą jego wykreślenia z rejestru, co nie nastąpiło. W latach 2010-2011 spółka, jako emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym podlegała obowiązkom informacyjnym, dopuściła się opisanych

w sentencji decyzji naruszeń tych obowiązków. Zasadne jest twierdzenie organu, że ogłoszenie upadłości spółki, jak również wycofanie akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym nie stanowi przeszkody do nałożenia sankcji administracyjnych za naruszenia obowiązków, które miały miejsce w okresie podlegania obowiązkom informacyjnym. Ustawa o ofercie nie zawiera w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia sankcji. Jeżeli, dojdzie do naruszenia ustawy o ofercie, co miało miejsce, KNF ma obowiązek do podjęcie działań z katalogu zawartego w art. 96 ustawy o ofercie, które będą adekwatne do stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu, przepis art. 96 ustawy

o ofercie nie pozwala na niezastosowanie sankcji w przypadku stwierdzenia uchybień. Jeżeli KNF zidentyfikuje naruszenie przepisów to musi zastosować środki nadzorcze z ustawy o ofercie w granicach uznania administracyjnego. W ramach uznania administracyjnego nie jest możliwe dokonanie przez organ nadzoru wyboru sposobu załatwienia sprawy nieprzewidzianego w ustawie, a stworzonego przez organ administracji na użytek sprawy. Pogląd ten jest wielokrotnie wskazywany

w orzecznictwie sądów (chociażby tym wskazanym przez organ)

i niekwestionowany w doktrynie.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko KNF dotyczące funkcji kary pieniężnej, w szczególności w zakresie jej funkcji prewencyjnej. Zasadnie powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (tak np. wyrok z 14 października 2009 r., KP 4/09, publ. OTK-A 2009, nr 9, poz. 134), w którym wskazano, iż funkcję prewencyjną kary administracyjnej należy rozpatrywać w dwóch ujęciach: indywidualnym i ogólnym. W przedmiotowym postępowaniu wskutek wycofania akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym, nie dojdzie do zrealizowania funkcji prewencyjnej w ujęciu indywidualnym, gdyż spółka nie ma już statusu spółki publicznej. Niemniej jednak zależnie od obecnego statusu spółki, nałożona kara pieniężna spełnia funkcję prewencyjną w ujęciu ogólnym, polegającą na oddziaływaniu na innych uczestników rynku kapitałowego, aby świadomi grożących im konsekwencji przestrzegali przepisów będących źródłem obowiązków uczestników rynku finansowego.

Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie

z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone

w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.