II SAB/Wa 178/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-20	
Data wpływu	2013-04-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński
Andrzej Kołodziej
Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2914/13	
Skarżony organ	Minister Rozwoju Regionalnego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. D. H. wystąpił do Ministra Rozwoju Regionalnego o udostępnienie informacji publicznej terminarza spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego (Kalendarz Spotkań dzienny i długoterminowy) prowadzonego w postaci elektronicznej za miesiąc luty 2013 r.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Biura Ministra Rozwoju Regionalnego poinformował skarżącego, że terminarz spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego (kalendarz spotkań dzienny i długoterminowy) prowadzony w postaci elektronicznej nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest on narzędziem pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra Rozwoju Regionalnego. Umieszczanie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie. Nie jest zatem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Nie przesadza o kierunku działań organu i nie jest wyrazem jego stanowiska. W związku z powyższym nie może zostać udostępniony w trybie przewidzianym przez ww. ustawę.

Następnie D. H. w dniu [...] marca 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniósł, że żądana informacja stanowi informację publiczną oraz wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju Regionalnego do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast przepis § 3 ww. artykułu stanowi, że "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa".

Przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią więc, że gdy organ administracji podejmuje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje administracyjne i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy), a ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na te akty lub czynności, wówczas możliwość wniesienia skargi uzależniona jest od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, a tylko w tym przypadku oraz w przypadku umorzenia postępowania o udostępnienie informacji konieczne jest – zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – wydanie decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy żądana informacja nie spełnia definicji informacji publicznej, to wówczas forma decyzji administracyjnej nie jest wymagana i nie została w ustawie przewidziana. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują w takim przypadku środka zaskarżenia – środki zaskarżenia zostały bowiem przewidziane w przepisie art. 16 ust 2 ustawy jedynie w przypadku decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji.

Wobec powyższego skarżący niezadowolony z czynności podjętej przez organ administracji innej niż decyzja czy postanowienie powinien przed wniesieniem skargi do WSA, skorzystać z trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie wykorzystał ustawowych środków, które przysługują mu przed wniesieniem skargi. Z tych też względów należy uznać ją za niedopuszczalną i jako taką ją odrzucić.

Nadto organ wskazał, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. został rozpatrzony a D. H. otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2013 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. dostarczonym skarżącemu drogą elektroniczną organ poinformował go, że prowadzony przez sekretariat ministra elektroniczny terminarz spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego ma charakter czysto techniczny i nie zaświadcza o stanie faktycznym w nim zawartym, tj. jest to swego rodzaju elektroniczny "brudnopis", który ma jedynie technicznie wspomagać sekretariat ministra w odpowiednim zarządzaniu czasem w zakresie spotkań ministra. Nie ma przyjętego wymogu i praktyki, by ten elektroniczny terminarz ("notatnik") odpowiadał i był weryfikowany do stanu faktycznego jaki następował w danych terminach (datach). Przy komputerze na stanowiskach sekretarskich mogą pracować także różne osoby pełniące funkcje sekretarskie, które mogą dokonywać szerokich różnych zmian w elektronicznym terminarzu. Jest on więc tylko narzędziem pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra Rozwoju Regionalnego. Umieszczanie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie. Nie jest zatem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynnoścj, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych i wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), w tym:

1. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

2. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

3. treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

4. informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Dokumentem urzędowym zaś, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Wskazać ponadto należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. I, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Minister Rozwoju Regionalnego jest bez wątpienia organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej a zatem jest zobowiązany do jej udzielenia, o ile żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej. Skarżący kierując swój wniosek z dnia [...] marca 2013 r. do Ministra Rozwoju Regionalnego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zażądał terminarza spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego (kalendarz spotkań dzienny i długoterminowy), prowadzonego w postaci elektronicznej za miesiąc luty 2013 r.

Rozpoznając powyższą sprawę, wskazać należy, że żądanie skarżącego nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazany przez skarżącego terminarz spotkań Ministra Rozwoju Regionalnego nie jest bowiem dokumentem urzędowym. W przytoczonym wcześniej znaczeniu, tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym wspomagającym organizację i planowanie pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy z pewnością się ono odbyło lub odbędzie.

Wskazać należy, iż informacja publiczna może dotyczyć jedynie strefy faktów. Skoro zatem elektroniczny terminarz (prowadzony przez sekretariat) będący jedynie sekretarskim narzędziem pomocniczym jest prowadzony w sposób niegwarantujący potwierdzenia zawartych w nim informacji (czy spotkanie odbyło się czy też nie), to nie odnosi się do sfery faktów, tj. stanu faktycznego.

W tej sytuacji organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z dnia [...] marca 2013 r. udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] marca 2013 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca