I OSK 1306/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-12-13	
Data wpływu	2017-05-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Jakub Zieliński	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 640/16	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 575; art. 42 ust. 1 i 2 art. 43 art. 44 ust. 1; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Jakub Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K.F. i Starosty Gdańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 640/16 w sprawie ze skargi K.F. na czynność Starosty Gdańskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. F. na czynność Starosty Gdańskiego

z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Gdańskiego. W punkcie 2 wyroku Sąd zasądził od Starosty Gdańskiego na rzecz skarżącej 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. K. F. zwróciła się do Starosty Gdańskiego - Powiatowego Centrum Wspierania Rodziny [...] o przeprowadzenie procedury kwalifikacyjnej do bycia zawodową specjalistyczną rodziną zastępczą dla niepełnosprawnej W., zamieszkałej w placówce wychowawczo-opiekuńczej w [...].

W dniu [...] kwietnia 2016 r. komisja dokonała analizy zebranej dokumentacji K. F. będących podstawą do wstępnej kwalifikacji kandydata na rodzinę zastępczą do odbycia szkolenia i stwierdziła, że wnioskodawczyni nie uzyskała wstępnej akceptacji do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, dalej: ustawa).

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Starosta Gdański poinformował K. F. o tym, że nie została zakwalifikowana do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej.

K. F. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i skierowanie jej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w najbliższym możliwym terminie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podniosła, że pismo Starosty Gdańskiego należy traktować jako decyzję administracyjną, bowiem posiada minimalną treść decyzji administracyjnej wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., narusza treść art. 43 w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej oraz art. 47 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

K. F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. domagając się uchylenia zaskarżonej czynności oraz uznanie uprawnienia do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Sąd w pierwszej kolejności zbadał, czy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Wskazał zatem, że zaskarżone pismo zostało wydane na podstawie art. 43 ustawy, którego istota sprowadza się do tego, iż kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji może odbyć szkolenie organizowane przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzone przez ośrodek adopcyjny. Dokonując wykładni literalnej oraz systemowej Sąd uznał, że odbycie powyższego szkolenia ma charakter obligatoryjny. Występujące w niniejszym przepisie słowo "może" odnosi się do szczególnej sytuacji, gdyż dopiero po uprzednim zaakceptowaniu kandydatury danej osoby uprawnione jest podejmowanie dalszych działań, w tym kierowanie do odbycia przewidzianego ustawą szkolenia. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 44 ust. 1 ustawy, w myśl którego kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub do prowadzenia rodzinnego domu dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny. Analizowany przepis normuje również to, kiedy możliwe jest skierowanie kandydata do odbycia takiego szkolenia. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy organizator rodzinnej pieczy zastępczej dokona wstępnej akceptacji oceny spełniania warunków umożliwiających pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Tym samym - zdaniem Sądu - obligatoryjność odbycia szkolenia nie może budzić wątpliwości.

Wstępna akceptacja spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy stanowi pierwszy etap procedury kwalifikacyjnej na rodzinę zastępczą niezawodową i ma szczególne doniosłe znaczenie dla dalszego postępowania. Brak bowiem wstępnej akceptacji w istocie uniemożliwia ewentualnym kandydatom możliwość pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej i tym samym uniemożliwia realizację ustawowego uprawnienia. Ustawa nie wskazuje formy w jakiej ma nastąpić akceptacja lub brak akceptacji spełnienia warunków z art. 41 ust.1 i 2. Następuje to - w ocenie Sądu - w formie czynności, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem czynność organu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Dokonując zatem oceny, czy skarga została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., Sąd podkreślił, że warunkiem złożenia skargi do sądu administracyjnego było uprzednie wezwanie na piśmie organu w powyższym terminie do usunięcia naruszenia prawa. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że powyższy wymóg został przez skarżącą spełniony. Z zachowaniem terminu, po otrzymaniu pisma organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., skarżąca skierowała bowiem do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało zawarte w złożonym przez nią odwołaniu od "decyzji", a następnie w ustawowym terminie, po udzieleniu przez organ odpowiedzi (pismo organu z dnia [...] maja 2016 r., przekazujące "odwołanie" do SKO w Gdańsku) skarżąca wniosła skargę.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania, Sąd zauważył, że organ w zaskarżonej czynności odmawiając zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, wskazał na opinię psychologiczną z dnia [...] marca 2016 r. i opinię pedagogiczną z dnia [...] marca 2016 r., co uprawnia do stwierdzenia, że stanowiły one podstawę uzyskania przez skarżąca negatywnej wstępnej akceptacji.

Przytaczając treść art. 42 ust. 1 ustawy Sąd wskazał, że kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej (odpowiednio do prowadzenia rodzinnego domu dziecka) powinien spełniać określone w tym przepisie warunki, w tym powinien być zdolny do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem. Zdolność do sprawowania właściwej opieki na dzieckiem powinna zostać potwierdzona zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym (art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. a i b).

Ustawodawca zatem nie przewidział potwierdzenia zdolności kandydata do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem wystawieniem opinii przez pedagoga.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się wymagane dokumenty, w tym opinia psychologa z [...] marca 2016 r., w której we wnioskach końcowych stwierdzono, że skarżąca posiada motywację i predyspozycje do stworzenia rodziny zastępczej zawodowej specjalistycznej. Tym samym przedmiotowa opinia przywołana w treści pisma z [...] kwietnia 2015 r. nie mogła być podstawą do odmowy odbycia przez skarżącą szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Sąd uznał, że organ wadliwie w przedmiotowym piśmie powołał się na opinię pedagoga z dnia [...] marca 2016 r., działając wbrew oczywistej treści przepisu art. 42 ust.1 pkt 5 lit. b ustawy, który takiego warunku nie statuuje. Tym samym organ naruszył dyspozycję art. 43 w związku z art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność narusza treść ww. przepisów w związku z tym jest bezskuteczna.

Niezależnie od dokonanych uwag, Sąd podniósł, że opinia dotycząca posiadania predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej może być sporządzona tylko przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym. Taki wymóg ustawodawca jednoznacznie określił w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby takie wymagania spełniał psycholog sporządzający opinię z [...] marca 2016 r. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ dokonując wstępnej akceptacji powinien oprzeć się tylko na warunkach, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, zaś opinia w przedmiocie zdolności do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, dotycząca predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej powinna zostać sporządzona przez psychologa spełniającego wymogi określone w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy.

Sąd podkreślił, że kontrola w rozpoznawanej sprawie obejmowała ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd nie jest jednak uprawniony do oceny zaskarżonej czynności z punktu widzenia jej celowości, słuszności czy innych kryteriów. Niemniej, jak zaznaczył, trzeba pamiętać, że w preambule do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazano, iż regulacje w niej zawarte zostają podjęte dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy. Nadrzędną więc wartością, którą chroni w tym przypadku ustawodawca jest dobro dziecka.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła K. F. oraz Starosta Gdański.

K. F., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła punkt I wyroku podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. w zw. 153 w zw. z art. 7 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z akt osobowych lub też innych dokumentów będących w posiadaniu organu, a dokumentujących wykształcenie i doświadczenie zawodowe psycholog J. R.;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zachodzi potrzeba weryfikacji, czy psycholog wydająca opinię o skarżącej miała kwalifikacje określone w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się odpowiednia informacja o kwalifikacjach psycholog opiniującej skarżącą;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. poprzez brak uznania w wyroku uprawnienia skarżącej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ww. ustawy pomimo że zebrany przez organy administracji publicznej materiał dowodowy dawał podstawę do wydania takiego uznania uprawnienia skarżącej do odbycia takiego szkolenia;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania wskazujących na merytoryczny kierunek rozstrzygnięcia sprawy, a nie zapewnienie zgodności aktu administracji publicznej z przepisami prawa.

Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1-3 ustawy o pieczy zastępczej w zw. z preambułą tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że dobro dziecka w okolicznościach niniejszej sprawy może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie uprawnienia do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Jednocześnie zwrócono się o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej Starosty Gdańskiego, działający w imieniu organu radca prawny zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 43 ustawy poprzez niewłaściwe przyjęcie, że odmowa skierowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej nie może być dokonana w oparciu o opinię pedagoga;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty Gdańskiego z uwagi na błędne ustalenie przez Sąd I instancji, iż opinia pedagogiczna z dnia [...] marca 2016 r. została sporządzona na okoliczność potwierdzenia zdolności kandydata do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem (art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy), kiedy jak wynika z akt sprawy opinia ta została sporządzona na okoliczność potwierdzenia wymogu, iż kandydat daje rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej (art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy),

2) naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty Gdańskiego z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że psycholog sporządzający opinię dotyczącą posiadania predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, spełnia wymogi posiadania co najmniej wykształcenia wyższego magisterskiego na kierunku psychologia oraz 2-letniego doświadczenia w poradnictwie rodzinnym, kiedy organ nie miał obowiązku przechowywania w aktach sprawy każdego z kandydatów na rodzinę zastępczą tych dokumentów, a Sąd I instancji nie przeprowadził na tę okoliczność dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

3) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 ustawy i załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2011 r. w sprawie wzoru zaświadczenia kwalifikacyjnego (Dz. U. Nr 272, poz. 1609) poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty Gdańskiego, z uwagi na wadliwe zdaniem Sądu powołanie się w zaskarżonej czynności na opinię pedagogiczną, kiedy na spełnienie okoliczności wskazanych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy dopuszczone, a wręcz wskazane jest uzyskanie opinii pedagogicznej.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, K. F. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 28 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Starosty Gdańskiego oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odmawiając słuszności podniesionym przez Starostę Gdańskiego zarzutom nakierowanym na wykazanie wadliwości zaskarżonego wyroku przede wszystkim nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby przepis art. 43 ustawy umożliwiał dokonanie oceny warunków dla skierowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej w oparciu o opinię pedagoga, determinując tym samym kierunek rozstrzygnięcia. Przeczy takiemu zapatrywaniu treść przywołanego przepisu. Wskazać należy, że w myśl art. 43 ustawy, kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub do prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. Przepis, do którego odwołuje się przytoczona norma, wśród rozlicznych wymogów, jakie powinien spełniać kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenia rodzinnego domu dziecka, nie formułuje wymogu uzyskania pozytywnej opinii pedagoga. O zdolności do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem w kontekście posiadania predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, czy prowadzenia rodzinnego domu dziecka powinien, w myśl art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, zaświadczyć psycholog, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym. Wobec wyraźnej treści przywołanego przepisu oraz zamkniętego katalogu wymogów wskazanych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, nie sposób przyjąć, by dokumenty, do których nie odwołuje się przywołany przepis mogły stać się wprost podstawą orzekania w przedmiocie wstępnej akceptacji kwalifikacji kandydata do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 43 ustawy.

Na tym tle sporządzona opinia pedagoga, na którą powołał się Starosta w zaskarżonym piśmie, mogłaby - jak wskazano w skardze kasacyjnej - stać się podstawą do rozważań w zakresie braku spełnienia przesłanki wymienionej w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy określającej wymóg, by pełnienie funkcji rodziny zastępczej powierzone było osobom, które dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej. Nie sposób jednak uznać, by w warunkach niniejszej sprawy, odmowa skierowania na szkolenie mogła być artykułowana jedynie przy powołaniu się na znajdującą się w aktach sprawy opinię pedagogiczną z [...] marca 2016 r.

W piśmiennictwie podkreśla się, że wymóg rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej odgrywa istotną rolę, przy czym jego treść nie jest jednoznacznie określona, ponieważ ustawodawca wykorzystał w tym unormowaniu pojęcie niedookreślone "rękojmia", które nie ma wyraziście wyznaczonego zakresu pojęciowego. Wywodzi się zatem, że ustawodawca w analizowanym przepisie miał na myśli to, że osoby chcące pełnić funkcję rodzinnej pieczy zastępczej zagwarantują należyte jej sprawowanie. Wykładnia systemowa prowadzi do dalszego wniosku, że gwarancje te nie mogą obejmować tych elementów, które zostały wymienione w art. 42 ust. 1 ustawy, a zatem muszą odnosić się do innych zagadnień. Ustalenie spełniania tego wymogu należy do kompetencji organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, który dokona tego na podstawie analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. Zaznacza się przy tym wyraźnie, że zwłaszcza rozstrzygnięcie odmowne wydane z powodu niespełnienia tego wymogu będzie musiało mieć pogłębione uzasadnienie i wskazywać powody, które skłoniły do uznania, że kandydat nie daje gwarancji należytego wykonywania funkcji rodziny zastępczej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka. (por. S. Nitecki, Komentarz do art. 42 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Lex) Podkreśla się także, że przy dokonywaniu oceny spełnienia powyższego kryterium, polegać należy na ogólnej ocenie kwalifikacji kandydatów do pełnienia funkcji rodzinnej pieczy zastępczej. Spełnienie przez kandydatów pozostałych wymogów przewidzianych przez ustawę nie oznacza automatycznie spełnienia warunku wskazanego w pkt 1 ust. 1 art. 42 ustawy, który jest dodatkowym wymogiem, a nie sumą pozostałych warunków kwalifikacyjnych wymienionych w przepisie. (por. K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz. Warszawa 2015, s. 42)

Błędne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, który wyprowadza prawidłowość odmownego rozstrzygnięcia przy powołaniu się jedynie na opinię pedagoga, której wnioski - co należy podkreślić - nie są jednoznaczne. Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wiązany z błędnym ustaleniem celu, jaki przyświecał powołaniu się na opinię pedagoga.

W powyższą argumentację wpisuje się również nieskuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 ustawy i rozporządzenia wykonawczego, który został wyprowadzony z twierdzenia o potrzebie, a nawet konieczności uzyskania opinii pedagogicznej na okoliczność dokonania oceny warunków wskazanych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. Uzyskanie takiej opinii nie może być celem samym w sobie. Potrzeba jej posiadania przez organ powinna być odpowiednio umotywowana, a następnie wnioski w niej zawarte powinny zostać odrębnie rozważone przez organ, dając temu wyraz zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - następuje odmowa skierowania skarżącej na szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy.

Nie sposób również podzielić stwierdzenia skarżącego kasacyjnie organu co do wadliwości zaskarżonego wyroku wykazywanej poprzez zarzut naruszenia

art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Spełnienie wymogu określonego przepisem art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy, odnoszącego się do kwalifikacji psychologa wystawiającego opinię w postępowaniu o pełnienie funkcji rodziny zastępczej, powinno być w sposób oczywisty wykazane przez organ na etapie prowadzonego postępowania. Odpowiednie dokumenty potwierdzające kompetencje psychologa, bądź kopie tych dokumentów, powinny zostać złożone do akt, warunkowały bowiem prawidłowość prowadzonego postępowania, w tym odpowiednie zgromadzenie materiału służącego wydaniu decyzji. Brak powyższego dokumentu nie mógł zostać uzupełniony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie przyjęto, że dopuszczony przez sąd może być dowód z dokumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 392/07, CBOSA). Argumentacja organu sprowadza się zaś do braku obowiązku udokumentowania spełnienia przez psychologa wymagań określonych w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy. Jak zaznaczono: "nie było potrzeby, aby do akt sprawy każdego kandydata dołączać dokumenty dotyczące wykształcenia i doświadczenia zawodowego psychologa". W powyższych warunkach nie sposób przyjąć, że Sąd I instancji w trybie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. powinien przeprowadzić dowód z dokumentu potwierdzającego spełnienie przez psychologa wymogów określonych w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy.

Przechodząc do analizy poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez K. F., należy w pierwszej kolejności odmówić słuszności zarzutom naruszenia przepisów postępowania. Podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie oraz w zw. z art. 153 w zw. z art. 7 p.p.s.a. w swej argumentacji jest tożsamy z omówionym powyżej zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej organu. Uwagi te pozostają i w tym zakresie aktualne, choć podkreślić tu dodatkowo wypada, na okoliczność podniesionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., że przedstawione Sądowi akta sprawy nie zawierały dokumentu potwierdzającego uprawnienia psychologa, którego opinia stała się podstawą badania uprawnienia do odbycia szkolenia przez skarżącą.

Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. Zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego ujęta w art. 7 p.p.s.a. nie oznacza możliwości zastępowania organu w podejmowaniu rozstrzygnięć pozostających w jego właściwości. Jak już wykazano powyżej, braki w zgromadzonej przez organ dokumentacji oraz wadliwość dokonanej oceny pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, czyniła koniecznym uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną.

Orzeczenie o bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty czyniło koniecznym zawarcie w jego uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, do czego zobowiązuje art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. Stwierdzić należy, że powyższemu obowiązkowi sprostał Sąd I instancji akcentując te warunki ustawowe, których okoliczności sprawy wymagały szczególnej uwagi. Ze swoistym niezrozumieniem ze strony skarżącej spotkały się natomiast argumenty przytoczone przez Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Świadczy o tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 42 ust. 1-3 ustawy w zw. z jej preambułą, jaki skarżąca upatruje w przyjęciu przez Sąd, że dobro dziecka może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania skarżącej do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Nie sposób uznać, że takie stwierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stanowi "sugestię sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwaga poczyniona przez Sąd I instancji kładzie akcent na wartości, które legły u podstaw myśli prawodawcy, czyniąc koniecznym ich uwzględnienie przy dokonywaniu jednostkowych rozstrzygnięć w przedmiocie pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Nie oznacza ona natomiast, jak wywodzi skarga kasacyjna, że odmowa skierowania skarżącej na szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy, będzie mogła być w każdych warunkach usprawiedliwiona przy powołaniu się na preambułę ustawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych zarzutów, a zatem podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.