II OSK 1482/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-12	
Data wpływu	2021-07-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 146/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293;  art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art.61 ust.1 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256;  art. 7, art. 77 § 1 i art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 610;  art. 2 pkt 13; Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2023 r., Nr 3, poz. 43	
Tezy
Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 146/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 146/21 uwzględnił skargę M. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy F. z [...] października 2020 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Wójt Gminy F. decyzją z [...] października 2020 r., ustalił J. B., W. P. i C. S., przedstawicielom [...] S.C., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i montażu wolnostojących paneli fotowoltaicznych (elektrowni słonecznej) o łącznej mocy elektrycznej do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, obejmującej teren działek nr geod.: [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja jest infrastrukturą techniczną i w związku z tym nie wymaga tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp).

1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z [...] grudnia 2020 r., uchyliło pkt 8 "Informacje Końcowe" decyzji Wójta Gminy F., a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium, w obecnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że charakter planowanego przez wnioskodawców przedsięwzięcia czyni zbędnym badanie istnienia spełnienia warunków wskazanych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 61 upzp. Powyższe wynika wprost z treści znowelizowanego art. 61 ust. 3 upzp, stanowiącego, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, dalej uoźe). Niewątpliwie panele fotowoltaiczne wraz z magazynem zaliczają się do instalacji odnawialnego źródła energii. W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżącego odnoszące się do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w aspekcie spełnienia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" są nieuzasadnione. Swoiste uprzywilejowanie takowych przedsięwzięć wyraża się wspomnianym wyłączeniem stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, czego konsekwencję stanowi ograniczenie zakresu analizy i tym samym zwolnienie organu z poszukiwania "dobrego sąsiedztwa", tudzież badania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

1.4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący podnosząc, iż doszło do naruszenia art. 61 ust.1 i ust. 3 upzp, art. 2 i art 21 ust. 1 Konstytucji RP, § 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej rozporządzenie z 10 września 2019 r.), art. 7, art. 77 § 1 oraz art 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa). W skardze wskazano w szczególności, że z uwagi na swoją wielkość i moc produkcyjną do 2000 kW, planowaną farmę fotowoltaiczną należy uznać za urządzenie produkcji przemysłowej, czyli zakład produkcyjny. Oznacza to w konsekwencji brak podstawy prawnej do zastosowania w sprawie niniejszej art. 61 ust. 3 upzp i zaniechania oceny planowanego zamierzenia w kontekście normatywnej treści art. 61 ust.1 do ust. 5 upzp w zakresie kontynuacji funkcji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że budowa elektrowni fotowoltaicznej doprowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu zamierzonej inwestycji z dotychczasowej funkcji rolniczej na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji.

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.6. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. powyższą skargę uwzględnił wskazując, że w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji nie ma zastosowania zwolnienie z art. 61 ust. 3 upzp. W ocenie Sądu I instancji, który odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, z uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII. 3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Nie sposób zatem uznać zdaniem Sądu, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a upzp, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 upzp zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Sąd Wojewódzki dodatkowo zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 10 września 2019 r. przedmiotowa inwestycja została zaliczona do zabudowy przemysłowej – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia. Jest to zatem kolejny argument na rzecz uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp. W ocenie Sądu przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych, ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoźe, nie było więc podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem tych przepisów w stopniu mającym wpływ na jej treść, pomimo iż w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd nie wskazał z czego owo naruszenie miałoby wynikać, tj. jakie konkretnie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostały przez organy administracji nieustalone lub jakie są luki w zgromadzonym przez te organy materiale dowodowym, a w konsekwencji nie wskazał jakie są konkretne zalecenia co do dalszego toku postępowania. Argumentacja zawarta w skarżonym wyroku stanowi w istocie wyłącznie polemikę z wykładnią przepisów prawa materialnego przyjętą przez organy administracji publicznej, co ewentualnie kwalifikować należałoby jako naruszenie przepisów prawa materialnego, nie zaś - jak uczynił to Sąd - uchybienie przepisom postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 3 upzp przez przyjęcie, że każda farma fotowoltaiczna, choć stanowi urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, to do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" jedynie wówczas, gdy moc farmy nie przekracza 100 kW, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 61 ust. 3 upzp nie daje podstaw do zastosowania takiego rozgraniczenia w odniesieniu do przedmiotu przeprowadzonych przez organy administracji I oraz II instancji postępowań i powinna prowadzić do wniosku, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o odstąpienie od obciążenia kosztami w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej organu.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.

4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy elektrownia słoneczna o łącznej mocy elektrycznej do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, czy też przepis ten dotyczy jedynie instalacji nieprzekraczających 100 kW (obecnie o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW).

4.4. Analizę tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 upzp (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 upzp - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 upzp - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii (dalej oze) przepis wprost odsyła do definicji oze zawartej w odrębnej ustawie. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej oze stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 upzp nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m. in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoźe. Z tego przepisu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 upzp oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby mogły później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew stanowisku Sądu I instancji zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Prowadzi zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 upzp, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 upzp, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19.

4.5. Ponadto Sąd I instancji dokonując wykładni art. 61 ust. 3 upzp, wybiórczo przytoczył uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z lipca 2019 r. pomijając, że w pkt 5 uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym wskazany zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16, 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2637/15, 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12), że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nawet przed nowelizacją art. 61 ust. 3 upzp nie wymagały przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi jednak na rozbieżność w orzecznictwie w tym zakresie (odmienny pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA z 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2657/13 oraz z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16), ustawodawca zdecydował się usunąć dotychczasowe wątpliwości interpretacyjne poprzez literalne wymienienie oze. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 upzp zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy (wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 893/21).

4.6. Dodatkowo nowelizację art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych.

4.7. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwo zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

4.8. Błędnie również Sąd I instancji odwołuje się do § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. uznając, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do zabudowy przemysłowej. Odwołanie się do tego przepisu przy wykładni art. 61 ust. 3 upzp jest całkowicie bezprzedmiotowe, brak jest bowiem jakiejkolwiek relacji pomiędzy tymi normami. Dodatkowo w odniesieniu do instalacji fotowoltaicznych nie można także automatycznie zakładać, że każda realizacja takiej inwestycji spowoduje faktycznie zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmieni jej funkcję urbanistyczną. Należy zasygnalizować, że instalacje fotowoltaiczne w zależności od przyjętej technologii mogą zapewnić wielofunkcyjne wykorzystanie przestrzeni i brak konkurencyjności. Jak wskazuje się w najnowszych analizach, rolnicze wykorzystanie gruntów można, pod pewnymi warunkami, połączyć z wytwarzaniem energii z energii słonecznej w ramach tzw. agrowoltaiki (lub agrofotowoltaiki). Te dwa rodzaje działalności mogą umożliwić osiągnięcie synergii, dzięki której systemy fotowoltaiczne mogą wręcz przyczynić się do ochrony upraw i stabilizacji plonów (ochrona przed zbyt dużym nasłonecznieniem itp.). Analogicznie, wykorzystanie pływającej fotowoltaiki do wytwarzania energii słonecznej nie oznacza, że doszło do trwałej likwidacji wody i przemysłowego użytkowania terenu. Być może w celu wyeliminowania wątpliwości ustawodawca powinien tę kwestię uregulować w sposób jednoznaczny, aby nie prowadziła do takiej wykładni przepisów jakiej dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

4.9. Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 3 upzp jest w pełni usprawiedliwiony.

4.10. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Po pierwsze, Sąd Wojewódzki nie wskazał z czego owo naruszenie miałoby wynikać, a po drugie, jak wykazało to Kolegium, materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i wszystkie kwestie dotyczące dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy zostały wyjaśnione.

4.11. W związku z tym, że wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sama zaś zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 61 upzp. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

4.12. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.