Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1764/18 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1764/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] czerwca 2018 r. o numerze [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 15 maja 2018 r. A. P. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (zwanego dalej także: Dyrektorem lub Dyrektorem IAS) o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia jej ze służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż jest osobą, która otrzymała propozycję pracy i ją przyjęła, mimo tego, że uznała ją za krzywdzącą z uwagi na "ucywilnienie". Zdaniem skarżącej powinna ona otrzymać propozycję służby. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że przedstawiona jej propozycja nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, natomiast skutki takie miała rodzić decyzja administracyjna, którą organ winien wydać po przyjęciu przez nią propozycji pracy. Zdaniem skarżącej winna to być decyzja o zwolnieniu jej ze służby. Podniosła, że jej intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, a chęć poddania takiej decyzji organu kontroli, bowiem zwolnienie to kwestionuje w całości.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor IAS, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu przywołał regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "p.w.KAS"), podnosząc przy tym, iż stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. (art. 171 ust. 1 pkt 2). Organ wyjaśnił jednocześnie, iż ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jedynie dla sytuacji przyjęcia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 169 ust. 4). W ocenie Dyrektora przepisy p.w.KAS nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie ustawodawca dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W konsekwencji organ uznał, iż w sprawie z wniosku skarżącej zachodziła przeszkoda w prowadzeniu ewentualnego postępowania administracyjnego w postaci braku prawnej możliwości zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co skutkowało koniecznością odmowy jego wszczęcia.

Pismem z 3 lipca 2018 r. skarżąca wywiodła zażalenie na ww. postanowienie, w którym podtrzymała argumentację przedstawioną we wniosku. Dodatkowo wskazała, że przyjęcie przez nią propozycji zatrudnienia w dniu 31 maja 2017 r. nastąpiło w warunkach "przymusu życiowo-ekonomicznego" i pod wpływem "swoistego szantażu prawnego", natomiast nie zastosowano wobec niej kryteriów wskazanych w p.w.KAS. Wskazała, że została pozbawiona prawa do skontrolowania jej "zwolnienia" ze służby, a tym samym prawa do sądu, co w jej ocenie, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej także: Szefem KAS) utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora IAS z [...] czerwca 2018 r., podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w tym postanowieniu. W ocenie organu w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" polegająca na niemożności wszczęcia postępowania z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Szef KAS wyjaśnił przy tym, iż w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby, a co za tym idzie nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, podlegające kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i 78 Konstytucji RP, podnosząc przy tym, że żaden z przepisów p.w.KAS nie był badany ani zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, co oznacza, że ustawa ta obowiązuje w całości i ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Podniosła w niej, że jej stosunek służby miał status administracyjnoprawny i pozbawienie jej tego statusu należy uznawać za zwolnienie ze służby, niezależnie od nazewnictwa przyjętego w ustawie. Jej zdaniem w sprawie doszło do zwolnienia wbrew przepisom art. 165 ust. 7 p.w.KAS albowiem pozbawiono ją statusu funkcjonariusza, wbrew przesłankom ustawowym.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca otrzymała w dniu 22 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, którą przyjęła w dniu 31 maja 2017 r. W konsekwencji, stosownie do przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2) p.w.KAS, jej stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Następnie wystąpiła z wnioskiem z 15 maja 2018 r. o wydanie decyzji administracyjnej, która w jej ocenie miałaby być decyzją o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora IAS i Szefa KAS, z uwagi na brak podstaw do wydania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji administracyjnej, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, co znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia czy przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia, w następstwie której jej stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy, nie wymagało wydania jakiegokolwiek aktu o charakterze administracyjnym, jak twierdzą działające w sprawie organy, czy też jak wywodzi skarżąca, organ winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu jej ze służby.

Sąd ten wskazał, że jakkolwiek p.w.KAS posługuje się określeniem "przekształcenia" stosunku służbowego w zatrudnienie, to nie może to oznaczać, że owo przekształcenie nie wiąże się w pierwszej kolejności z przerwaniem stosunku służbowego funkcjonariusza. Jeżeli coś zostaje bowiem przekształcone, to przestaje być jednym, a staje się drugim. Na gruncie niniejszej sprawy to proste stwierdzenie nabiera istotnego znaczenia, z uwagi na z goła odmienny charakter przekształcanego mocą p.w.KAS "stosunku służbowego" od "stosunku pracy". Skoro bowiem temu pierwszemu przypisuje się ważną funkcję ustrojową, a nadto wskazuje się na konieczność zachowania jego apolityczności, to jego przekształcenie w stosunek o innym charakterze niż służbowy, nie może nastąpić – w ocenie Sądu pierwszej instancji – z pominięciem konstytucyjnych gwarancji dotyczących jego ustania (przerwania). Innymi słowy, stosunek służbowy przekształcony na mocy p.w.KAS, należy traktować odpowiednio jak stosunek, który wygasł, z tym jednakże efektem in fine, że funkcjonariusz staje się zatrudnionym pracownikiem bez konieczności inicjowania nowego stosunku pracy.

W ocenie tego Sądu stanowisko przeciwne, wyrażające się w przekonaniu, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie wygasł, lecz został jedynie przekształcony w zatrudnienie, jest w istocie rzeczy iluzoryczne. Otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji zatrudnienia jest w rzeczywistości aktem zwalniającym go ze służby, bowiem niezależnie od tego, czy przyjmie on tę propozycję (i zostanie pracownikiem na umowę o pracę) czy też nie, skutek tego jest jeden – przestanie on być funkcjonariuszem. W konsekwencji skutkiem przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (wobec braku propozycji służby) jest utrata przymiotu bycia funkcjonariuszem oraz zniesienie podstawy jego dotychczasowego stosunku w znaczeniu formalno-prawnym. Sąd ten zwrócił uwagę, że przepisy regulujące kwestie związane z ustaniem stosunku służbowego funkcjonariuszy przewidują dwie zasadnicze jego formy w postaci: (1) zwolnienia ze służby, bądź (2) wygaśnięcia stosunku służbowego. W tym kontekście odniósł się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wykładni przepisów ustawy wprowadzającej, w tym przepisu art. 170 ust. 3 p.w.KAS. W uzasadnieniu postanowienia z 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17 NSA wskazał, iż traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. NSA wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "uKAS") w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewidział dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazał traktować jak zwolnienie za służby, to Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z 13 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Rz 77/17).

Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 45 ust. 1, 60 i 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych przepisów. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca zostaje pozbawiona możliwości poznania powodów niezłożenia jej propozycji dalszej służby oraz poddania takiej decyzji organu kontroli instancyjnej i sądowej. Skoro bowiem sama propozycja nie zawiera żadnego uzasadnienia, a co więcej – zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnym – nie stanowi aktu o charakterze administracyjnoprawnym i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to brak władczego aktu o charakterze administracyjnym, który podlegałby omawianej kontroli oznaczałby w istocie naruszenie jej konstytucyjnych praw, jak prawo do sądu i prawo równego dostępu do służby publicznej. Powołując się na ww. orzeczenie NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego.

Przechodząc zatem do oceny wydanych w sprawie postanowień, Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie mogą się one ostać w porządku prawnym. Sąd przytoczył art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż "inne przyczyny", o których mowa w tym przepisie, oznaczają okoliczności, które jasno wskazują na przeszkodę do wszczęcia postępowania. Muszą być one zatem oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Za okoliczność taką przyjmuje się m.in. sytuację, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9). Tym samym, gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, organ zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec tego, iż Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów w zakresie braku możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, w konsekwencji przyjął, że działające w sprawie organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor IAS będzie zobowiązany wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego skarżącej. W decyzji tej organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dlaczego złożona skarżącej propozycja uwzględniała – w ocenie organu – posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd ten nie oceniał tego czy odczucia skarżącej o krzywdzącym charakterze przedstawionej jej propozycji były zasadne. Podnoszone w tym względzie racje nie poddają się na obecnym etapie kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem odnoszą się one do materii, którą organ winien zawrzeć w decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

Z ww. względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. albowiem organ drugiej instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dostrzega konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 p.w.KAS w niniejszej indywidualnej sprawie. Sąd ten zarazem nie wskazuje charakteru prawnego przedmiotowego aktu administracyjnego, a więc czy ma to być ewentualnie decyzja o zwolnieniu ze służby, czy też decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego (s. 11-12 uzasadnienia), co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów;

Szef KAS zaakcentował też brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu – jako podstawy uchylenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo rozważań Sądu z s.11 uzasadnienia co do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., co znacznie utrudnia polemikę z wydanym rozstrzygnięciem na etapie skargi kasacyjnej. Szef KAS uznał więc, że w niniejszej sprawie w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji jest wewnętrzne sprzeczne i nie koresponduje ze sobą, gdyż przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter wyłącznie prawa procesowego, chyba że należy przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji uznał ww. przepis za przepis prawa materialnego, skoro przywołał tylko podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co jest oczywistym naruszeniem wskazanej wyżej normy prawnej w niniejszej sprawie. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego, zdaniem organu nie jest jasna oraz wskazanie w wytycznych na treść art. 8 i 11 k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie sprawiają, że w efekcie brak jest możliwości prawidłowego wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Szefa KAS oraz postanowienia Dyrektora IAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak ewentualnego zastosowania ww. przepisu p.p.s.a. oraz błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, choć jako podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku Sąd wskazał wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., co powoduje wewnętrzną sprzeczność stanowiska Sądu i ma istotny wpływ na wynik sprawy;

Zdaniem organu przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. do domowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc zaistniała "inna przyczyna", w której niniejsza spawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania aktu władczego. Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

II. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną w oderwaniu od innych zapisów p.w.KAS oraz mającą w ocenie Szefa KAS charakter zabronionej wykładni prawotwórczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i 3 § 1 p.p.s.a. poprzez badanie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji zarzutów natury konstytucyjnej i zgodności przyjętych w ustawie p.w.KAS przez ustawodawcę rozwiązań, pomimo tego, że zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP to uprawnienie przypisane jest wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów tj.:

- błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego;

Ten błąd wykładni ww. przepisów prawa polega na mylnym rozumieniu przez Sąd konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS – jako aktu administracyjnego.

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że WSA uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji – nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jako akt władczy, wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dlaczego w niniejszej sprawie złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby.

Szef KAS zwrócił w tym miejscu uwagę na uzasadnienie orzeczenia NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2645/17, w którym opisano charakter prawny propozycji zatrudnienia.

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:

- błędnym przyjęciu, iż w sytuacji wskazanej w art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – "przyjęcie, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie wygasł, lecz został jedynie przekształcony w zatrudnienie iluzoryczne.(...) otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji zatrudnienia jest w rzeczywistości aktem zwalniającym go ze służby".;

- błędnym przyjęciu na s. 7 uzasadnienia, że: "jakkolwiek p.w.KAS posługuje się określeniem "przekształcenia" stosunku służbowego w zatrudnienie, to nie może to oznaczać – na gruncie ww. twierdzeń dotyczących jego charakteru – iż owo przekształcenie nie wiąże się w pierwszej kolejności z przerwaniem (wygaśnięciem) stosunku służbowego funkcjonariusza". Nadto stwierdzenie Sądu odnośnie "milczącego wygaśnięcia stosunku prawnego" zawarte na s.11 jest sprzeczne z wyraźnym uregulowaniem art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS.

Przyjęcie stanowiska Sądu powodowałoby, że w momencie przedłożenia propozycji pracy zamiast służby, prowadzącej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, Dyrektor IAS, jako organ wskazany do dokonania tej czynności prawnej, podejmuje de facto akt administracyjny rozstrzygający zarazem w zakresie zakończenia stosunku służbowego osoby, do której jest adresowana dana propozycja. Taka wykładnia nie znajduje żadnego uzasadnienia w unormowaniach p.w.KAS, a wręcz przeciwnie, prawidłowa analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku o braku podstaw do wydawania – w sytuacji wskazanej w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS – jakichkolwiek aktów władczych o charakterze administracyjnym.

Przyjmując stanowisko Sądu, kończąc dany stosunek prawny, nie można tym samym doprowadzić do prawidłowego zastosowania normy art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, który przewiduje przekształcenie jednego rodzaju stosunku prawnego w inny (służby w pracy) oraz normy z art. 170 ust. 2 p.w.KAS w zakresie terminu oraz swobody pracownika co do złożenia oświadczenia woli co do przedłożonej propozycji pracy. Wykładnia literalna celowo użytego przez ustawodawcę zwrotu "przekształcenie", a nie np. "nawiązanie, ponowne nawiązanie" wskazuje na ścisłe powiązanie obu stosunków prawnych i dalszą kontynuację pierwszego w postaci zmodyfikowanej kierunkowo przez ustawodawcę po złożeniu stosownych oświadczeń przez strony (Dyrektora IAS oraz adresata propozycji).

Przy prawidłowej wykładni przepisów prawa, w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, Sąd pierwszej instancji powinien uznać w ramach kontroli dokonywanej przez pryzmat art. 3 § 1 p.p.s.a., iż nie doszło w toku niniejszej sprawy do naruszenia przepisów prawa i uznając prawidłowość ich wykładni przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, zastosować art. 151 p.p.s.a. (którego nie zastosował, co spowodowało, że doszło do jego naruszenia) i skargę oddalić w całości, a tym samym uznać oba zaskarżone postanowienia organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby za prawidłowe i odpowiadające przepisom prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 20 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. pismo zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec czego sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie Szefa KAS utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora IAS w Bydgoszczy, uchylając oba orzeczenia. Sąd uznał, że organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji przyjęcia przez stronę skarżącą propozycji pracy, skierowanej do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Stanowisko Sądu pierwszej instancji było konsekwencją poglądu, iż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, co powoduje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego, a to traktowane jest jak zwolnienie ze służby, co z kolei nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Obowiązkiem organu winno być wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, z których wywiódł podstawy prawne do wydania decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego w przypadku jego przekształcenia się w stosunek zatrudnienia, czym naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną.

Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.

Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów

1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia .

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego strony skarżącej w sytuacji, w której przyjął on skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Brak jest po pierwsze, normy kompetencyjnej określającej stan faktyczny, który uprawniałby organ do wszczęcia postępowania celem zastosowania normy materialnoprawnej. Po drugie, brak jest owej normy materialnej określającej uprawnienia lub obowiązki adresata – w rozpoznawanej sprawie byłych funkcjonariuszy – których "uwolnienie", tj. skonkretyzowanie byłoby konieczne "w sytuacji nieustalenia prawa" (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 38), czyli sytuacji jednostki oczekującej uwolnienia mocy wiążącej normy materialnej w drodze autorytatywnej konkretyzacji w formie aktu administracyjnego (T. Kiełkowski, Przedmiot postępowania administracyjnego – sprawa administracyjna, w: System Prawa Administracyjnego, t. II cz. 1, red. W. Chróścielewski, Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2018, s. 46). Skutki prawne w postaci określonych prawa i obowiązków wystąpiły bowiem w rozpoznawanym przypadku z mocy woli ustawodawcy (ex lege), tj. z chwilą gdy strona skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia przedłożoną jej przez organ. Dodać należy, że prawodawca także wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Brak jest więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż owych innych przyczyn uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (wyrok NSA z 15.10.2013 r., II OSK 1395/12), żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, s. 299).

Jeśli przepisy prawa materialnego nie przewidują potencjalnych prawa lub obowiązków jednostki, a przepisy kompetencyjne nie określają sytuacji faktycznej, w której organ mógłby w drodze aktu stosowania prawa autorytatywnie przypisać je konkretnej jednostce, tj. gdy przepisy materialne i kompetencyjne nie kreują sprawy administracyjnej, której załatwienie wymagałoby wydania decyzji administracyjnej, to zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61 § 1 k.p.a., z powodu której postępowania nie może być wszczęte.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji odpowiadały tym samym przepisom prawa. W związku z powyższym zarzuty naruszenia powyżej omówionych przepisów uznać należy za uzasadnione. Rozpoznawanie zarzutów naruszenia przepisów art. 144 § 4 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe w związku ze skutecznością zarzutów naruszenia wskazanych powyżej norm.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu.