Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości z uwagi na regulację koryta rzeki oddala skargę.

Pismem z dnia [...]r. Z. K., zastępowany przez adwokata J. B. udzanowskiego, wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za pozbawienie go możliwości korzystania z działki nr [1] z uwagi na przeprowadzoną regulację koryta rzeki C. P. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. 199, poz. 1227) wniosek Z. K. został przekazany przez Wojewodę [...] Marszałkowi Województwa [...] wobec przejęcia przez ten organ z dniem [...] roku kompetencji dotyczących ustalania wysokości odszkodowania za szkody, o których mowa w ustawie Prawo wodne. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Marszałek Województwa [...] umorzył zaś jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podał, że do zajęcia działki nr [1] położonej w miejscowości W., gmina S. doszło najprawdopodobniej w czasie robót związanych z regulacją koryta [...], które były prowadzone w latach 1989 -1990. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 186 ust. 1 Prawa wodnego w sprawie naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 tej ustawy droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu. Wspomniany art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przyznaje zaś marszałkowi województwa kompetencje do ustalania wysokości odszkodowania za szkody, które nie są następstwem pozwolenia wodnoprawnego. Szkoda, o jakiej jest mowa we wniosku Z. K. nie jest jednak żadną ze szkód wymienionych w ustawie Prawo wodne, a zgodnie z jej art. 185 ust. 1 przepisy tej ustawy odnoszą się do odpowiedzialności za szkody, o których mowa tylko w tym akcie prawnym. W tym stanie rzeczy Marszałek Województwa uznał, że wnioskodawcy przysługuje wyłącznie droga cywilnoprawna dochodzenia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Z. K. podniósł, że w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą nieruchomość toczyło się już postępowanie przed sądami powszechnymi, a wyrokiem z dnia [...]roku, sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. odrzucił pozew. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że w sprawie nie został wyczerpany tryb przewidziany w art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, a w szczególności nie została wydana niezaskarżalna decyzja ustalająca odszkodowanie, o jakiej mowa w tym przepisie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu uznało się za organ właściwy do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Przepis art. 186 ust. 3 Prawa wodnego stanowi co prawda wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem decyzja ustalająca odszkodowanie jest niezaskarżalna. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania natomiast przysługuje, zgodnie z art. 186 ust. 4 tej ustawy, droga sądowa. Droga sądowa przysługuje również stronie w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Oznacza to, że w sprawach dotyczących odszkodowania nie ma organu wyższego stopniem nad organem właściwym do wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie została jednak wydana decyzja merytoryczna w przedmiocie ustalenia odszkodowania, nie wydano również decyzji odmawiającej jego przyznania, co powoduje, że należało uznać właściwość SKO do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Odwołanie to w ocenie organu nie zasługiwało jednak na uwzględnienie bowiem Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania w sprawie przepisów obowiązującej ustawy Prawo wodne. W szczególności organ odwoławczy uznał, że przepisy przywołanej ustawy nie znajdują zastosowania do stanów faktycznych i szkód powstałych przed dniem jej wejścia w życie, a zatem mających miejsce przed 1 stycznia 2002 roku. Tymczasem szkoda wskazana we wniosku strony miała miejsce w latach 80 tych ubiegłego wieku, a tym samym zasadnie Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie wszczęte tym wnioskiem uznając jej za bezprzedmiotowe. Kolegium uznało także za nieuzasadnione powołanie się w odwołaniu na odrzucenie przez Sąd Okręgowy w G. pozwu wniesionego przez Z. K. z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 186 ust. 3 Prawa wodnego. Strona nie skorzystała bowiem z możliwości ponownego wniesienia pozwu o odszkodowanie w trzymiesięcznym terminie od złożenie wniosku, o jakim jest mowa w art. 186 ust. 4 Prawa wodnego.

W skardze Z. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie skarżący zarzucił wydanie obu decyzji z naruszeniem prawa, a w szczególności uznanie, że dochodzić on może roszczenia odszkodowawczego jedynie na drodze cywilnoprawnej (decyzja Marszałka Województwa), bądź że obowiązująca ustawa Prawo wodne nie daje podstaw do domagania się odszkodowania za szkody powstałe przed dniem jej wejścia w życie (SKO). Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z uprzednio wydanym wyrokiem SO w G., którym odrzucony został jego pozew o zasądzenie odszkodowania. W tym stanie rzeczy powstała zatem sytuacja w której nie może on dochodzić swojego roszczenia zarówno na drodze sądowej, jak i na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium powtórzyło argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi organ wskazał, że odrzucenie pozwu przez sąd powszechny nie może stanowić podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżony akt uznał bowiem, że nie narusza on prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na treść zarzutów postawionych w skardze na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd władny jest zaś uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przywołane przepisy w sposób nie budzący wątpliwości wskazują zatem, że sądy administracyjne nie mogą kierować się w swoim orzecznictwie względami słuszności.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że od decyzji marszałka województwa umarzającej postępowanie toczące się w trybie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przysługiwało odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Wskazane w art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyłączenie przewidzianej w art. 15 k.p.a zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dotyczy bowiem jedynie decyzji ustalających wysokość odszkodowania. Zasadnie zatem SKO w K. uznało się za właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie.

W świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez orzekające w sprawie organy należy stwierdzić, że położona w W., gmina S., działka nr [1], o powierzchni 89 m², została zajęta przez Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w G.(poprzednika prawnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.) w toku prac prowadzonych w latach 80 –tych ub. wieku. Prace te były związane z regulacją koryta rzeki [...] w wyniku których stworzono zapasowe koryto tej rzeki przejmujące nadmiar wód przy spływach powodziowych. Na działce będącej wówczas własnością S. K. utworzono część jednej ze skarp tego zapasowego koryta rzeki. W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania w kwocie 26 566 zł. Decyzja ta została jednak wyrugowana z obrotu prawnego decyzją Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...]r. Z uzasadnienia tego ostatniego orzeczenia wynika, że powodem uchylenia decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania było jej wydanie w stosunku do nieruchomości, która w dacie wszczęcia postępowania została już faktycznie zajęta i fizycznie przekształcona. Zatem nieruchomość ta – zdaniem organu - nie mogła zostać wywłaszczona w trybie decyzji wydanej na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.).

Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy Prawo wodne do naprawienia szkód, o których mowa w tym akcie prawnym, z wyłączeniem przepisów art. 82-88, stosuje się przepisy art. 186-188. Wskazać należy, że przepisy art. 82 – art. 88, do których nie ma zastosowania regulacja wynikająca z art. 185 ust. 1 ustawy, znajdują się w dziale V Prawa wodnego zatytułowanym ochrona przed powodzią i suszą. Przepisy te nie mają jednak zastosowania do prac polegających na utworzeniu zapasowego koryta rzeki. Z kolei art. 186 ust. 1 Prawa wodnego przewiduje w sprawach naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 właściwość sądów powszechnych po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3. Podkreślić trzeba, że także sytuacje, o jakich mowa w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, nie dotyczą w żaden sposób prac związanych z regulacją koryta rzeki. Odnoszą się one bowiem odpowiednio do szkód poniesionych przez właścicieli gruntów zalanych w czasie powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela urządzenia wodnego ( art. 16 ust. 3 ustawy) oraz przypadki trwałego zajęcia w sposób naturalny gruntów przez płynące wody śródlądowe powierzchniowe lub wody morza terytorialnego (art. 17 ust. 1).

W art. 186 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca określił sposób ustalania wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to ustala się w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, wydanej na żądanie poszkodowanego. W przypadku szkód stanowiących następstwo pozwolenia wodnoprawnego organem właściwym do wydania takiej decyzji jest organ, który wydał takie pozwolenie, a w przypadku pozostałych szkód przewidzianych w ustawie Prawo wodne organem tym jest marszałek województwa. Decyzja ustalająca odszkodowanie jest niezaskarżalna w trybie administracyjnym, natomiast stosownie do ust. 4 omawianego artykułu stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Podkreślić należy, że droga sądowa przysługuje także poszkodowanemu w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że do ustalenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą w opisany wyżej sposób nie mogły znaleźć zastosowania przepisy obowiązującej ustawy Prawo wodne. Przepis art. 185 ust. 1 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, że ustawa ta posługuje się zamkniętym katalogiem szkód, do których mają zastosowanie przepisy art. 186 – 188 tej ustawy regulujące sposób ustalania i dochodzenia należnych z tego tytułu odszkodowań. W całej rozciągłości podzielić należy jednocześnie stanowisko Marszałka Województwa [...], że zajęcie cudzego gruntu na wykonanie zapasowego koryta rzeki nie mieści się w katalogu szkód wskazanych w ustawie Prawo wodne. Szkoda ta nie powstała bowiem w szczególności w wyniku:

- zalania w czasie powodzi gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego ( art. 16 ust. 4),

- umożliwienia dostępu do powierzchniowych wód publicznych na potrzeby wykonywania robot związanych z utrzymaniem wód, ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, czy umożliwienia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem ( art. 28 ust. 3),

- wprowadzenia przez radę powiatu powszechnego korzystania z wód innych niż objętych takim korzystaniem z mocy ustawy ( art. 35 ust. 2),

- wprowadzenia zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód w strefie ochronnej ujęć wody ( art. 61 ust. 1),

- wprowadzenia zakazów i ograniczeń związanych z ochroną urządzeń wodnych, w tym zakazu wykonywania robót lub innych czynności w pobliżu tych urządzeń ( art. 65 ust. 3),

- wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ( art. 76 ust. 1),

- udostępnienia gruntu na potrzeby budowy urządzeń pomiarowych oraz oraz w związku z wprowadzeniem ograniczeń, zakazów i nakazów w strefie ochronnej urządzeń pomiarowych ( art. 107 ust. 8).

Sąd nie podzielił natomiast zaprezentowanej przez SKO w K. wykładni przepisów intertemporalnych zamieszczonych w ustawie Prawo wodne. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przepis art. 204 ust. 1 Prawa wodnego uniemożliwił rozpatrzenie wniosku skarżącego dotyczącego należnego mu odszkodowania z tytułu zajęcia jego nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie zmierzające do uregulowania stanu prawnego położonej w W. , gmina S. działki nr [1], k. m. 2, nie zostało wszczęte w trybie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) lecz jak wskazano wyżej w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dostrzeżone uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie.

Z przytoczonych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.