II SA/Wr 512/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-26	
Data wpływu	2020-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	I OSK 883/21	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 276; art. 12b ust. 1; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. decyzją z [...].08.2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.) – dalej: "u.p.g.k." w związku z art. 10 ust. 1 pkt 4, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 ustawy z 16.04.2020r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 782), po rozpatrzeniu odwołania P. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako "wykonawca") od decyzji Starosty Ś. z [...].04. 2020r. nr [...], orzekającej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej i zarejestrowanej pod nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wojewódzki podał, że [...].01.2020r. wykonawca prac geodezyjnych zgłosił Staroście Ś. pracę geodezyjną na obiekcie oznaczonym jako działka, ewidencyjna nr [...], położona w obrębie Ś. gminy Ś. Jako zakładany cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych, wskazano: "mapa z projektem podziału nieruchomości, wznowienie znaków granicznych / wyznaczenia punktów / ustalenie przebiegu granic działek". Zgłoszeniu pracy geodezyjnej nadano identyfikator [...]. Pismem z [...].02.2020 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił Starostę o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych w całości. Jednocześnie wskazał, że "zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych należących do zakresu baz danych: ewidencji gruntów i budynków oraz dokumenty wymagane przepisami (...) zawiera operat techniczny, który załącza się do niniejszego zawiadomienia". W dniu [...].03.2020r., mając na względzie art. 12b ust. 1 u.p.g.k., Starosta dokonał weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Z czynności tej sporządzono protokół weryfikacji. Organ dokonał negatywnej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz opracowania wyników tych pomiarów. Stwierdził nieprawidłowości wynikające z naruszenia:

1). § 71 ust. 6 w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 09.11.2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej rozporządzenie w sprawie standardów), polegające na tym, że z treści sprawozdania i dokumentów operatu wynika, że nie została przeprowadzona analiza materiałów PZGiK pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazującej na ich przydatność do wykonania pomiarów, w szczególności dlaczego punkt 2* nie spełnia standardów dokładnościowych założonych przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków ([...]). Ponadto wskazano na konieczność objęcia analizą poprawności ustalenia przebiegu granic w punktach nr [...] i nr [...] w ten sposób, że część skarpy włączono w działki nr [...] oraz punktu nr [...], powodując włączenie części rowu przydrożnego dz. [...];

2). w protokole wznowienia znaków granicznych: a) określić czy wykonano czynności zgodnie z art. 39 ust. 1 lub ust. 5 u.p.g.k.; b) współwłaścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa § 30 rozporządzenie w sprawie standardów w związku z art. 39 u.p.g.k.;

3) § 63 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standów poprzez brak wskazania sposobu pozyskania współrzędnych nowych punktów granicznych.

Wobec negatywnego wyniku weryfikacji Starosta zwrócił wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego materiały wraz z protokołem weryfikacji.

W piśmie z [...].03.2020 r. wykonawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji. Wskazał, że przywołane przez weryfikującego naruszone przepisy prawa (ani żadne inne przepisy prawa) nie zobowiązują wykonawcy prac geodezyjnych do sporządzania pisemnej analizy materiałów pozyskanych z PZGiK o której mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie standardów. Z tych samych powodów brak jest podstaw do zobowiązania wykonawcy, aby ten pisemnie udowadniał wykonanie analizy materiałów pozyskanych z PZGiK, o której mowa w § 6 powołanego rozporządzenia. Przywołane przez organ weryfikujący przepisy prawa nie obligują również wykonawcy do określania w protokole z czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, czy wykonano czynności zgodnie z art. 39 ust. 1 lub ust. 5 u.p.g.k., a także nie obligują do wskazywania sposobu pozyskania współrzędnych nowych punktów granicznych.

W dniu [...].04.2020r. Starosta dokonał ponownej negatywnej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa. Starosta stwierdził tożsame nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa, jak w protokole weryfikacji z [...].03.2020 r.

Organ wojewódzki wskazał, że Starosta nie uwzględnił stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych i wydał opisaną na wstępie decyzję. Rozpoznając złożone odwołanie organ wojewódzki podał, że istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, co wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 u.p.g.k. Wyjaśnił, że ponownie rozpatruje sprawę, ale tylko w zakresie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. W sprawie nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. Zatem organ wojewódzki dokonał oceny dokumentacji przekazanej przez wykonawcę i stwierdził następujące nieprawidłowości:

1). naruszenie § 6 ust. 1 w związku z § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów, poprzez błędną ocenę, że materiały PZGiK o nr [...], wskazują na ich przydatność względem dokładności, aktualności i kompletności do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. W tym zakresie wskazał, że dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana pod numerem [...], wykonana została w celu "dostosowania baz danych ewidencji gruntów i budynków EGIB do wymagań zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach ZSIN". Jak wskazano w sprawozdaniu technicznym, będącym elementem składowym tego operatu "ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonano w oparciu o ortofotomapę z pikselem terenowym 10 cm i przebieg przedstawiono na szkicach polowych z wykorzystaniem zobrazowań lotniczych". Organ wojewódzki wyjaśnił w tym zakresie, że geodezyjny pomiar kartometryczny wykonywany na mapie analogowej lub jej skalibrowanym zobrazowaniu cyfrowym oraz na ortofotomapie, związany z pozyskaniem danych określających położenie i kształt szczegółów terenowych I i II grupy objętych bazami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy, stosuje się w przypadkach, gdy w PZGiK brak jest danych pozyskanych w wyniku geodezyjnych, pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, a przepisy wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7, 9 i 10 i ust. 1a oraz art. 26 ust. 2 u.p.g.k. dopuszczają wykonanie takich pomiarów. Ustalono, że dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Ś., w PZGiK znajduje się dokumentacja geodezyjna pozyskana w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych. Zatem organ stwierdził, że wykonawca pracy geodezyjnej nie określił należycie przydatności materiałów zasobu do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, które otrzymał do zgłoszenia pracy geodezyjnej, tj. materiałów wymienionych w punktach 11-14 "protokołu uzgodnienia listy materiałów zasobu [...] do pracy geodezyjnej o id: [...]" sporządzonego [...].01.2020r. oraz licencji z [...].01.2020r.

2) naruszenie § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów związku z art. 39 ust. 1 u.p.g.k., poprzez nie wykorzystanie danych obserwacyjnych określających położenie znaków granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych, do geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych mających na celu wznowienie znaków granicznych. Organ wojewódzki wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.g.k. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Ponadto, czynność wznowienia znaków granicznych jest wykonywana przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych (§ 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów). Ustalono, że w zasobie PZGiK znajduje się dokumentacja geodezyjna pozwalająca na określenie pierwotnego położenia punktu granicznego nr [...] w oparciu o osnowę pomiarową (szkice polowe nr [...] i [...] z operatu technicznego "założenia poligonizacji technicznej nawiązanej do osnowy państwowej, oraz pomiar stanu władania" z 1962r.). Zatem wykonawca pracy nie wykorzystał dokumentacji określającej, pierwotne, położenie punktu nr [...] do czynności wznowienia znaków granicznych.

3). naruszenie § 30 ust 4 rozporządzenia w sprawie standardów w związku z art. 39 ust. 4 u.p.g.k., poprzez brak wskazania w protokole z czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych z [...].02.2020 r. oznaczenia dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaku granicznego nr [...] nieruchomości położonej w obrębie Ś. Organ wojewódzki wskazał, że wymieniona przez wykonawcę pracy geodezyjnej w punkcie 1 protokołu dokumentacja z modernizacji ewidencji gruntów i budynków ([...]) nie jest dokumentem pozwalającym na określenie pierwotnego położenia punktu nr [...] nieruchomości położonej w obrębie Ś. Operat techniczny, przyjęty do PZGiK i zaewidencjonowany pod numerem [...], jest w myśl § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów dokumentacją zawierającą rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych.

4). naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a) w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez brak odniesienia się w sprawozdaniu technicznym, w jakim zakresie wykonawca wykorzystał materiały PZGiK do czynności wznowienia znaków granicznych. Organ wojewódzki wskazał, że w sprawozdaniu technicznym wchodzącym w skład operatu technicznego, a w szczególności w pkt 6 lit. a) "zakres wykorzystania materiałów PZGiK", wykonawca pracy geodezyjnej wskazał jedynie, że "opis numeryczny, dzielonej działki pochodzi z pracy [...] (odnowa ewidencji gruntów) i nie wymaga aktualizacji(BPP=1) poza punktem 2*, który posiada atrybut BPP=4. W celu aktualizacji tego atrybutu, punkt 2* wznowiono, zamierzono i nadano nowy nr ([...])". Brak jest zatem opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, m.in. wykorzystanych do czynności wznowienia znaków granicznych.

5. naruszenie § 29 ust. 3 w związku z § 28 ust. 3 pkt 1 ppkt a oraz § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez nie wykazanie drugiego, niezależnego wyznaczenia położenia szczegółów terenowych I grupy lub pomiaru odległości pomiędzy dwoma punktami sytuacyjnymi objętymi pomiarem lub pomiaru odległości pomiędzy punktem objętym pomiarem a innym punktem wyznaczonym z dokładnością właściwą dla szczegółów terenowych I grupy. Organ wojewódzki wskazał, że przedmiotowa dokumentacja geodezyjna, a w szczególności szkic polowy nr [...], sporządzony [...].02.2020r. nie zawiera w swojej treści wyników pomiarów liniowych, w tym pomiarów .kontrolnych, niewykazanych w dzienniku pomiarowym dla punktu granicznego nr [...].

Odnosząc się do stanowiska wykonawcy, wyrażonego po zapoznaniu się przedstawionymi wynikami weryfikacji organ wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W świetle § 36 powołanego rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Natomiast w myśl § 37 tego rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Wobec powyższego organ wojewódzki wskazał, że opracowanie geodezyjne z "dostosowania baz danych ewidencji gruntów i budynków (EGIB) do wymagań zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach (ZSIN)" o nr [...], winno w pierwszej kolejności wykorzystać dane znajdujące się w PZGiK, spełniające wymogi § 36 rozporządzenia. Jednakże z akt sprawy wynika, a w szczególności ze sprawozdania technicznego z całości prac z [...].07.2015 r., będącego częścią operatu technicznego o nr [...], że "na obrębie Ś. po analizie materiałów źródłowych 278 działek wymagały ustalenia przebiegu granic. (...) Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonano w oparciu o ortofotomapę z pikselem terenowym 10 cm i przebieg przedstawiono na szkicach polowych z wykorzystaniem zobrazowań lotniczych". Zatem informację o przebiegu granic działek ewidencyjnych uzyskano metodą digitalizacji. Ponadto z akt sprawy wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie Ś., podjęto czynności w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według organu wojewódzkiego nie sposób jednak uznać, że "granice w obszarze działki nr [...] zostały ustalone bezspornie", skoro żaden z właścicieli nie stawił się na gruncie w celu ustalenia ich przebiegu. Dlatego pomimo tego, że w myśl art. 24a u.p.g.k., dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie, operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi egib i podlegają ujawnieniu w bazie danych egib, skoro wykonawca pracy geodezyjnej, dokonując zgłoszenia pracy geodezyjnej której celem lub zakładanym wynikiem zgłaszanych prac geodezyjnych było "mapa z projektem podziału nieruchomości, wznowienie znaków granicznych / wyznaczenia punktów / ustalenie przebiegu granic działek", podał informację, że w zasobie znajdują się materiały spełniające kryteria § 36 pkt 6 (przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, winien dokonać ich analizy pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazujące na ich przydatność do wykonania pomiarów.

Organ wojewódzki nie podzielił poglądu wykonawcy pracy geodezyjnej, że "dokumentacja z 1962r. nie spełnia kryterium aktualności". Wskazał w tym zakresie, że z akt sprawy wynika, a w szczególności ze "sprawozdania technicznego" sporządzonego w [...].12.1962 r., że "zlecenie obejmowało założenie osnowy geodezyjnej i pomiar stanu władania. (...) konstrukcję sieci poligonowej stanowi układ ciągów głównych dowiązanych do sieci triangulacji państwowej. Do pomiaru sytuacji założono sieć ciągów sytuacyjnych i linie pomiarowe. Pomiaru sytuacji i stanu władania dokonano na podstawie wskazań członków komisji wybranej na ogólnym zebraniu mieszkańców wsi. W trakcie pomiaru nie zauważono większych odchyleń od stanu poregulacyjnego i nie zaistniały spory". Ponadto z "opisu technicznego projektu poligonizacji technicznej wsi Ś. grom. Ś." sporządzonego w [...].04.1962r., wynika że "na obszarze projektowanej poligonizacji lub w bliskiej odległości znajdują się następujące punkty triangulacyjne: [...] S., [...] P., Kościół Ś. z punktem przeniesienia [...]". Organ wojewódzki podał, że przytoczona dokumentacja geodezyjna ma walor dokumentu źródłowego, o którym mowa w § 35 i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na jej podstawie wykazano pierwotny przebieg granic działek ewidencyjnych w operacie ewidencyjnym założonym dla obrębu Ś. Ponadto, dokumentacja ta była wykorzystywana m.in. do pomiarów geodezyjnych w zakresie: scalenia i wymiany gruntów dla wsi Ś. w 1972r. (na podstawie którego m.in. dokonano stabilizacji punktu [...] kamieniem granitowym).

Organ wojewódzki powołując się na przepis art. 39 ust. 1 u.p.g.k. wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w PZGiK znajduje się dokumentacja geodezyjna na podstawie której dokonano ustalenia i stabilizacji punktu nr [...]. Zatem treścią protokołu zawierającego wyniki wznowienia znaków granicznych, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.p.g.k., w zakresie oznaczenia dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaków granicznych, winny znaleźć się właśnie te dokumenty.

Zdaniem organu wojewódzkiego, skoro Starosta udostępnił wykonawcy do zgłoszenia pracy geodezyjnej materiały zasobu niezbędne lub przydatne do wykonania zgłoszonych prac, to stosownie do § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a) rozporządzenia w sprawie standardów, wykonawca winien zawrzeć w sprawozdaniu technicznym opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, w szczególności zakres wykorzystania udostępnionych materiałów z PZGiK.

Za niezaprzeczalny organ wojewódzki uznał fakt, że w myśl § 28 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie standardów, znaki i punkty graniczne należą do I grupy szczegółów terenowych i zgodnie z § 29 ust. 3 wykonuje się pomiar kontrolny tego szczegółu polegający na drugim, niezależnym wyznaczeniu położenia szczegółów lub pomiarze odległości pomiędzy dwoma punktami sytuacyjnymi objętymi pomiarem (miary czołowe), lub pomiarze odległości pomiędzy punktem objętym pomiarem a innym punktem wyznaczonym z dokładnością właściwą dla szczegółów terenowych I grupy. Skoro wykonawca pracy geodezyjnej wykonał, pomiar kontrolny znaku granicznego nr [...], to wyniki tych pomiarów, niewykazanych w dzienniku pomiarowym, w myśl § 71 ust. 5 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia, są treścią szkicu polowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wojewódzki stwierdził, że Starosta podjął rozstrzygnięcie mając na względzie przepisy u.p.g.k. oraz rozporządzenia w sprawie standardów, tym samym nie naruszył powołanych w odwołaniu przepisów procesowych. Organ wojewódzki uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 12b u.p.g.k.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 k.p.a.; 2) art. 12b u.p.g.k.

Według skarżącego organ odwoławczy dokonał z naruszeniem prawa czynności weryfikacji zbioru danych i materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych. Wskazał, że wbrew art. 12b ust. 6 u.p.g.k. organ II instancji nie zwrócił wykonawcy przekazanej dokumentacji wraz z protokołem weryfikacji. Organ II instancji zawiadomił jedynie wykonawcę o załączeniu do akt sprawy protokołu weryfikacji. Wykonawca skorzystał z prawa do zapoznania się z wytworzonym protokołem weryfikacji, jednak wtedy również organ II instancji nie przekazał wykonawcy dokumentacji, o której mowa w art. 12b ust. 6 u.p.g.k. Jednocześnie organ II instancji założył, że wykonawca usunie stwierdzone w protokole z [...].07.2020 r. nieprawidłowości i przedłoży poprawioną dokumentację Staroście, celem weryfikacji, o której mowa w art. 12b u.p.g.k., mimo że organ II instancji nie wydał wykonawcy tejże dokumentacji do poprawy.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat braku upoważnienia orzekających w sprawie organów do przeprowadzania analizy, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, ponieważ zgodnie z nim jedynie wykonawca według własnej wiedzy i kryteriów technicznych taką analizę przeprowadza. Ustawodawca nie skodyfikował metodologii przeprowadzania takiej analizy. Zatem organ weryfikujący nie może stwierdzić naruszeń przepisów prawa w wykonanej przez wykonawcę analizie, skoro sposób jej przeprowadzenia nie jest ujęty w ramy szczegółowych przepisów prawa, a wykonawca nie jest zobowiązany do sporządzania pisemnego raportu z przeprowadzenia takiej analizy. W takim tonie wypowiedział się również WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.10.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 504/15. Zdaniem skarżącego, organy I oraz II instancji dokonały de facto weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów przekazanych w 2015 roku przez wykonawcę modernizacji egib i przyjętych do zasobu pod numerem [...]. Organy podnoszą, że ujawnione na podstawie tej dokumentacji dane dotyczące przebiegu granic są błędne. Jednocześnie organy te pozostają w bezczynności i nie podejmują żadnych działań w celu wyeliminowania tych rzekomo błędnych danych z ewidencji gruntów. Do podjęcia działań z urzędu w wyniku wykrycia błędnych informacji zobowiązują organ I instancji art. 24 ust 2a pkt 1 lit d u.p.g.k. Organ I instancji zamiast jednak wszcząć odrębne postępowanie wyjaśniające, obarcza wykonawcę za rzekomo wadliwą dokumentację [...]. Nakładając na niego restrykcję poprzez odmowę przyjęcia operatu do zasobu. Taka argumentacja powoduje, że rzekoma wadliwość modernizacji z 2015 roku wyklucza w zasadzie w całości tę dokumentację, przez co za wadliwy należy uznać przebieg wszystkich granic działek ewidencyjnych zaktualizowany na podstawie dokumentacji [...]. Organy rażąco lekceważą jednak tę wadliwość w przypadku wydawania wypisów i wyrysów z rejestru egib oraz dokonywania innych czynności w oparciu o rzekomo wadliwą dokumentację [...]. Organ I instancji pozostaje również w bezczynności i nie wnosi do Sądu Rejonowego o sprostowanie powierzchni działek ewidencyjnych ujawnionych na podstawie rzekomo wadliwej modernizacji egib z 2015 roku. W tym miejscu skarżący wskazał, że celem spornego opracowania było sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, a zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 8, przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: 1) księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości; 2) danych wykazanych w katastrze nieruchomości.

Zdaniem autora skargi organy nie wskazały również na czym miałaby polegać poprawa operatu. Wykonawca domyśla się, że organy oczekują, by w myśl § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykonawca uznał dokumentację z modernizacji egib z 2015 roku za niewiarygodną i poprzedził sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości ustaleniem przebiegu granic. Zatem organy oczekują, by na koszt wykonawcy (lub jego zleceniodawcy) zaktualizować przebieg granic działki ewidencyjnej uprzednio wykazanej na podstawie rzekomo błędnej modernizacji egib z 2015 roku. Taki sposób załatwienia sprawy jest niedopuszczalny.

Skarżący zauważył, że wykonana przez organ II instancji bez wywiadu terenowego oraz pomiarów analiza (o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów) oparta jest na niewłaściwej interpretacji dokumentacji. W obliczu braku bezpośredniego pomiaru w dokumentacji z 1962 r. - północnej granicy obszaru działki nr [...], organ przyjmuje, że działka drogowa granicząca od północy z działką nr [...] była użytkowana w 1962 roku na całej długości dokładnie w szerokości 5 m 0 cm, mimo że taka szerokość nigdzie nie została potwierdzona pomiarem na gruncie. Ponadto organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, który stwierdza w protokole weryfikacji, że ustalona w 2015 roku południowa granica działki jest błędnie ustalona, ponieważ powoduje włączenie części przydrożnego rowu, graniczącego od południa z działką nr [...]. Tymczasem uznane przez te organy za aktualne i wiążące dane pomiarowe z 1962 roku, przedstawiają przebieg południowej granicy działki nr [...] nawet o prawie 3 m na południe od granicy ustalonej z 2015 roku, wchodząc tym samym jeszcze bardziej obszarem działki nr [...] w przydrożny rów. Podobnie jest z północną granicą działki nr [...], gdzie organ I instancji zaznacza, że ustalony w 2015 roku przebieg tej granicy powoduje włączenie przydrożnej skarpy do obszaru działki nr [...]. Tymczasem obliczone przez organ II instancji położenie północnej granicy działki nr [...], przedstawia przebieg północnej granicy działki nr [...] nawet o ponad 1 m na północ od granicy ustalonej z 2015 roku, wchodząc tym samym jeszcze bardziej obszarem działki nr [...] w przydrożną skarpę.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej w skrócie: ″u.p.g.k.″, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 cytowanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Ponadto, zgodnie z art. 12b ust. 1 u.p.g.k., organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Jak stanowi art. 12b ust. 3 i 4 ustawy, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Zgodnie z art. 12b ust. 6-8 cytowanej ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji.

Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do PZGiK zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Takie rozstrzygnięcie podjął Starosta Ś. w dniu [...].04.2020 r., a D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje sprawę, ale tylko w zakresie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. W przedmiotowej sprawie nie było możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie o przyjęciu materiałów do zasobu. Przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu dokonywane jest wyłącznie w toku czynności materialno-technicznych.

Dalej wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższa procedura została w rozpoznawanej sprawie zachowana, z tym, że pomimo zastrzeżeń i wyjaśnień skarżącego, organ wydał decyzję o odmowie przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego odwołania, zbadał wszystkie kwestie mieszczące się w procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do PZGiK, czemu dał wyraz w protokole weryfikacji z [...].07.2020 r. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, co wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 u.p.g.k. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest przy tym możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. Organ II instancji z racji przyznanych mu ustawowo kompetencji nie kontroluje prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji lecz ponownie rozpatruje sprawę, czyli bada ją od nowa w oparciu o zgromadzone dokumenty oraz obowiązujące prawo. Organu odwoławczego nie ograniczają uchybienia i nieprawidłowości wskazane przez organ, który sporządził protokół weryfikacji. Organ zasadnie uznał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania, co w efekcie przesądziło o odmowie jego przyjęcia do PZGiK.

Procedura weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych jest przeprowadzana przy każdorazowym przedłożeniu tych prac do ich weryfikacji. Zatem przy każdym złożeniu przez wykonawcę pracy na organie ciąży obowiązek jej zweryfikowania, gdyż zgodnie z art. 12b ust. 4 u.p.g.k. podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji dokumentu. Rolą organu odwoławczego nie jest badanie zasadności wniesionego odwołania, ale rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 k.p.a. W postępowaniu przed organem odwoławczym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji prawidłowo zostały ustalone okoliczności faktyczne i odnośne do nich normy prawne, a zatem organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez skarżącego wypada zauważyć, że organ I instancji wskazał w protokole weryfikacji naruszone przepisy stosownych aktów regulujących prace geodezyjne. Organ II instancji potwierdził ustalenia organu I instancji i dodatkowo rozbudował argumentację w zakresie naruszeń prawa stwierdzonych w przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia dokumentacji do PZGiK. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru geodezyjnego w zakresie nieprawidłowości polegającej na tym, że wykonawca nie określił należycie przydatności materiałów otrzymanych do zgłoszenia pracy geodezyjnej z PZGiK o nr [...], pod względem ich przydatność względem dokładności, aktualności i kompletności, do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Wbrew zarzutom skargi, taki obowiązek nakładał na wykonawcę znajdujący zastosowanie w dacie orzekania przez organ odwoławczy przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 09.11.2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej rozporządzenie w sprawie standardów). W myśl tego przepisu, przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów PZGiK w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zatem wykonawca robót geodezyjnych, przed każdorazowym skorzystaniem z nich, obowiązany jest do analizy materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej (tak WSA w Gdańsku w powołany przez organ odwoławczy w wyroku z 20.04.2017 r., sygn. akt II SA/Gd 156/17). Wbrew stanowisku skarżącego, z przedstawionym w tym miejscy poglądem nie koliduje teza wyroku WSA we Wrocławiu z 20.10.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 504/15, albowiem w rozpatrywanym przypadku Starosta dokonując negatywnej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz opracowania wyników tych pomiarów, powołał się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów. Przepis mówi, co ma zawierać sprawozdanie techniczne jako składnik operatu technicznego, w tym opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności: a) zakres wykorzystania materiałów PZGiK. Na tej podstawie uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego przedstawione w protokole weryfikacji z [...].07.2020 r., gdzie jako nieprawidłowość polegającą na naruszeniu § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazano błędną ocenę wykonawcy, że materiały PZGiK (o nr. [...]), wskazują na ich przydatność względem dokładności do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, w sytuacji wykorzystania ich do czynności wznowienia znaków granicznych. Przyjdzie przy tym zauważyć, że kwestie dotyczące ″rzekomej wadliwości modernizacji z 2015 r.″ pozostają poza kontrolą sądową w niniejszej sprawie. Poza sprawą pozostaje również znana skarżącemu okoliczność, że w przypadku, gdy nie ma dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia znaków granicznych, albo w przypadku kiedy brak jest jednoznacznych dokumentów pozwalających na odtworzenie zniszczonych punktów granicznych, albowiem istniejące dokumenty zawierają rozbieżne dane co do uprzedniego położenia znaków granicznych i na podstawie tych dokumentów nie jest możliwe ustalenie pierwotnego położenia znaków granicznych, wówczas należy poprzedzić sporządzenie mapy z projektem podziału nieruchomości, ustaleniem przebiegu granic. Ustalenie przebiegu granicy działek ewidencyjnych (§ 37-39 rozporządzenia w sprawie egib) jest odrębną procedurą od przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi (§ 6-7 rozporządzenia w sprawie podziałów).

Reasumując, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem jej argumentacja nie była zasadna. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też Sąd ocenił zaskarżoną decyzję niezależnie od zarzutów skargi, biorąc pod uwagę, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy procesowego mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.