Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 400/19 odrzucającego skargę J. W. w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 400/19 odrzucił skargę J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej również: "Minister"), w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda") z [...] listopada 2017 r., nr [...], dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości nr: [...],[...], i [...], położonych w miejscowości C., gmina N., województwie [...].

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Minister, przed wniesieniem przez J. W. skargi z 16 sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzją z [...] maja 2019 r. rozpatrzył jego odwołanie z 29 grudnia 2017 r. - uchylając decyzję Wojewody z [..] listopada 2017 r.

i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do skargi, Sąd zauważył, że skarżący pismem z 18 lipca 2019 r. złożył ponaglenie, domagając się stwierdzenia przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewody. Zarzucił, że przewlekłość trwała ponad rok i cztery miesiące, przy czym Minister nie powiadomił go o przyczynie zwłoki, ani nie wskazał terminu załatwienia sprawy, jak również nie odpowiedział na ponaglenie. Sąd wskazał również, że w odpowiedzi na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając jednocześnie, że organem, któremu zarzucana jest przewlekłość jest organ wyższego stopnia, w związku z czym ponaglenie nie podlegało rozpatrzeniu. Zauważył, że organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjąć środki zapobiegające przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa"). Podkreślił, że organ odwoławczy załatwił sprawę i zakończył postępowanie wydając decyzję z [...] maja 2019 r., czyli ponad dwa miesiące przed wpływem ponaglenia do organu odwoławczego.

W ocenie Sądu I instancji w wyżej opisanej sytuacji, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w zakresie rozpatrzenia odwołania z 29 grudnia 2017 r., nie mogła zostać skutecznie wniesiona. Sąd powołał się na się na postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 3732/18 i podzielając wyrażone w nim stanowisko, zauważył, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 kpa wskazuje, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Podkreśli, że skarżący w czasie trwania postępowania odwoławczego nie złożył ponaglenia, wobec tego pismo z 18 lipca 2019 r. nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa", "ustawa"), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. W., wnosząc o: 1. jego uchylenie w całości; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości, trwała 16 miesięcy i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Rozwoju Pracy i Technologii kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania; 4. wymierzenie Ministrowi Rozwoju Pracy i Technologii grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości; 4. zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kwestionowanemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Ustawa Zasadnicza") w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "pusa") oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ppsa w zw. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa oraz w związku z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez odrzucenie skargi na 16 - miesięczną przewlekłość postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ppsa, poprzez odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju, w sytuacji, gdy przewlekłość postępowania trwała 16 - miesięcy, a wymóg formalny o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 ppsa oraz art. 53 § 2b ppsa został przez skarżącego wypełniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do wykazania obowiązku merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji i wydania orzeczenia stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął ograniczenie czasowe w zakresie wnoszenia ponagleń i skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i uznał, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po zakończeniu sprawy administracyjnej (wydaniu decyzji), w której taka przewlekłość wystąpiła. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kwestia dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, budziła w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym poważne wątpliwości. Przejawiały się one w rozbieżnościach odnośnie odmiennego rozumienia cytowanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 ppsa i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracyjnego wydaniem aktu. Kwestia ta była m.in. przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanym przez Sąd I instancji postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18. Naczelny Sąd Administracyjny, po przeprowadzeniu analizy zagadnienia, wskazał tu, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji. Zauważył ponadto, że konstruując warunki wniesienia ponaglenia, prawodawca związał je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1 kpa), gdy obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączyć należy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3 kpa). W postanowieniu z 22 czerwca 2020 r. wyjaśniono również, że wpisane w art. 37 § 1 pkt 2 kpa sformułowanie "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 kpa, stanowiąc jednocześnie jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Zdaniem Sądu, ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być oderwana od kryterium czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa.

Pogląd ten pozostaje w zgodzie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, która konstytuuje zasadę, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa".

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił tym samym pogląd przeciwny, sprowadzający się do uznania dopuszczalności rozpoznawania spraw ze skarg na bezczynność w razie zakończenia postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. W uzasadnieniu uchwały wskazano na kluczowe znaczenie poprawnego odkodowania, określonego art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność (czy przewlekłość postępowania) - Sąd przyjął, że nie może być on identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, wymuszających uwzględnienie norm definiujących pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa), jako stany sprawy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadami określonymi w art. 12 i 35 kpa, postępowaniu administracyjnym. Tak skarga na bezczynność, jak i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania są środkami przeciwdziałania wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Podkreślono, że kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny w dacie wniesienia skargi, nie zaś mieć charakter jedynie historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści zdefiniowanych w art. 37 § 1 pkt i 2 pojęciach bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Istotą skargi na bezczynność jest zakwestionowanie stanu postępowania administracyjnego naruszającego prawo, w którym pomimo upływu określonego czasu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Stan taki może być kwestionowany przez stronę postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wprawdzie odmienny skutek - jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej, zaś drugi stanowi spełnienie wymogu formalnego dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość do sądu. Pomimo różnic, jakie wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu postępowania administracyjnego, jest taki sam. Stanowi formalny przejaw sprzeciwu strony wobec wadliwego procesowo stanu postępowania, jaki zaistniał w postępowaniu i trwa w dacie składania skargi do sądu. Ponaglenie stanowi więc warunek formalny wniesienia do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłość oraz dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia, ukierunkowaną na zmobilizowanie organu do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy.

W przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że tak określony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma zasadnicze znaczenie w procesie wykładni art. 53 § 2b ppsa, konstytuującego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia. Tym samym, sformułowanie: "w każdym czasie", którym posłużono się w tej normie, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Powyższe zaś determinuje wniosek, że dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmować może jedynie przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności kontestowanym przez stronę wniesionym ponagleniem, aż do czasu załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy.

Zauważenia również wymaga, że na kwestię aktualności stanu przewlekłości postępowania w momencie wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania zwrócił uwagę autor projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. nowelizującej P.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII Kadencji), na podstawie której sformułowano obecne brzmienie art. 149 ppsa, skoro w projekcie tym stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości".

Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo tego, że powyższa uchwała dotyczy innego niż skarżony przez J. W. rodzaju bierności organu administracji publicznej (bezczynności), uznać należy, że jej teza stanowić powinna wskazówkę w zakresie dokonywania oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Za taką interpretacją przemawia bowiem tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność), którym jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu w zakresie prowadzonego postępowania i nadanie sprawie należytego biegu, zakończonego wydaniem stosownego aktu.

Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nakreślone opisaną wyżej uchwałą oraz podzielając wyrażony w niej pogląd, jako prawidłowe należało ocenić zakwestionowane postanowienie Sądu I instancji i zaprezentowaną w nim ocenę, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Skarżącemu w trakcie trwania postępowania odwoławczego przed organem służył środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, jednak J. W. z tego środka nie skorzystał. Dopiero po ponad roku od złożenia odwołania i ponad dwóch miesiącach po zakończeniu postępowania przed organem odwoławczym (decyzją z [...] maja 2019 r.), wniósł do organu pismo z 18 lipca 2019 r. zatytułowane "Ponaglenie". Pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji, wypełniające wymóg formalny do wniesienia skargi. Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Była to wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia.

W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 1 i 2 Ustawy Zasadniczej, Sąd w pełni zgadza się z wyrażonym w opisanej wyżej uchwale stanowiskiem, że gwarantowane normą art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu i uzyskania prejudykatu, zostało podwójnie zabezpieczone poprzez przyznanie stronie środków obrony przed bezczynnością na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Stronie, której sprawa jest prowadzona w sposób naruszający art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 kpa przysługują bowiem dwa środki kontroli takiego stanu (ponaglenie i skarga do sądu administracyjnego), a każdy z nich może skutkować stwierdzeniem bezczynności – również z rażącym naruszeniem prawa, w efekcie może przyspieszyć załatwienie sprawy i zakończenie postępowania, w dalszej zaś kolejności umożliwić stronie dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej.

Na marginesie zauważyć trzeba, że w aktualnym stanie prawnym, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 marca 2022 r. podjął uchwałę II OPS 1/21, którą wyraził tezę, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa", co dodatkowo wzmacnia i wskazuje na aktualność poglądów wyrażonych w niniejszym postanowieniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza zarzucanych przepisów ustawy, ani też Konstytucji.