II SA/Sz 851/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-25	
Data wpływu	2018-08-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Barbara Gebel /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Renata Bukowiecka-Kleczaj	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 2188;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 134 par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332;  art. 48 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art.48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz.1332 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", nałożył na właściciela nieruchomości S. B., obowiązek wstrzymania robót budowlanych i zabezpieczenia terenu budowy, związanych z budową zadaszenia nad miejscami konsumpcyjnymi przy budynku mieszkalno-usługowym na nieruchomości przy ul. [...] w P. , na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] oraz wykonania w terminie do dnia 15 maja 2018 r. nw. czynności, mających na celu doprowadzenie wybudowanego bez pozwolenia na budowę zadaszenia do stanu zgodnego z prawem:

1) przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy R., o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu;

2) przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane;

3) przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowy;

4) przedłożenie projektu budowlanego wybudowanego obiektu wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami.

Postanowienie zostało wydane po dokonaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. oględzin działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. i ustaleniu m.in., iż na terenie działek nr [...], [...] znajduje się budynek usługowo-mieszkalny, przy którym od strony północnej wybudowano zadaszenie miejsc konsumpcyjnych o wymiarach w rzucie 4,75 x 12,20 m i 8,70 x 11,10 m. Konstrukcja zadaszenia drewniana, z jednej strony przytwierdzona do budynku, z drugiej wsparta na słupach drewnianych. Dach zadaszenia jednospadowy, kryty płytami komorowymi z poliwęglanu i częściowo plandeką. Od strony ul. [...] obiekt posiada ścianę pełną o wysokości 2 m oraz przeszklenie o wysokości 1,37 m. Właściciel oświadczył, że przedmiotowe działki nabył wraz ze znajdującą się na nich zabudową w drodze darowizny, nie posiada wiedzy o dacie budowy zadaszenia. Właściciel nie okazał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zadaszenia. Działki nr [...] i [...] stanowią własność S. B., zaś działka nr [...] stanowi współwłasność H. B. i Ł. B..

Inspektor powiatowy uzyskał informację od Starosty Powiatu G. ,

iż w rejestrach Starostwa brak jest dokumentów, mogących świadczyć o uzyskaniu pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru budowy zadaszeń na działkach

nr [...], [...] i [...] w P. . W kartotece budynków, prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., na przedmiotowych działkach widnieją jedynie budynki handlowo-usługowe, budynek mieszkalny i budynek gospodarczy.

Na postanowienie złożył zażalenie zobowiązany, nie podnosząc żadnych zarzutów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r.

nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,

z zastrzeżeniem art. 29 -31, które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowi:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29

ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa, w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W ocenie organu, powierzchnia zabudowy zadaszenia o wymiarach w rzucie 4,75 x 12,20 m i 8,70 x 11,10 m wynosi 154,52 m2, dlatego jego wybudowanie nie jest objęte, przewidzianym w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane (zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1 000 m2 powierzchni działki), zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zatem, zdaniem organu, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przytoczone powyżej przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi właściwy organ nadzoru budowlanego, w przypadku ustalenia braku podstaw do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na podstawie ust. 1 tego artykułu, obowiązany jest wydać postanowienie w oparciu o przepisy ust. 2 i 3, w którym, nakazuje przedłożenie określonych dokumentów, we wskazanym, terminie, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W pkt 2 sentencji zaskarżonego postanowienia organ powiatowy nakazał przedłożenie dokumentów, wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te stanowią:

2. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno- budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie:

a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,

b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;

3. Do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych:

1) których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników, takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub

2) których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce, rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach, należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra.

W pkt 3 i 4 sentencji postanowienia organ powiatowy nakazał przedłożenie projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. dokumentów, wymienionych w przytoczonym wyżej przepisie art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, natomiast przepisy ust. 2 pkt 4 i ust. 3 nie dotyczą obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez organ odwoławczy zaniechania przez organ administracji pierwszego stopnia podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niniejszej sprawy, wyrażające się w zaniechaniu dokonania wszechstronnej analizy zebranych dowodów oraz w jej efekcie przekonującego uzasadnienia i wyjaśnienia, dlaczego (na jakiej podstawie) organy administracji pierwszego i wyższego stopnia przyjęły, że na gruncie skarżącego prowadzona jest budowa, podczas gdy na tej nieruchomości budowa bezspornie nie jest i nie była przez skarżącego prowadzona (nie wykonywał on robót budowlanych), wobec czego nie było podstaw do zastosowania w sprawie dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a tym samym wydania postanowienia przez organ administracji pierwszego stopnia i zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy,

tj. nieuzasadnione zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w sprawie nie było podstaw do ich zastosowania, wobec faktu, że na gruncie skarżącego bezspornie nie jest i nie była przez niego prowadzona budowa (nie wykonywał on robót budowlanych).

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł:

1) o wydanie wyroku uchylającego w całości zaskarżone postanowienie,

2) o przyznanie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw – w tym kosztów wynagrodzenia i wydatków pełnomocnika skarżącego – według norm przepisanych.

Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny i obowiązujące przepisy skarżący stwierdził, że skoro na gruncie skarżącego nie była przez niego prowadzona budowa (a znajduje się na niej już uprzednio wzniesiony obiekt budowlany, który został pobudowany przez poprzednika prawnego skarżącego), to brak było podstaw do wydania przez organ administracji pierwszego stopnia postanowienia. Ponadto organ administracji wyższego stopnia nie dostrzegł, że utrzymanie w mocy postanowienia opartego na dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalne, skoro normy wynikające z tych przepisów dotyczą budowy, a zatem prac wykonywanych do czasu wzniesienia obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone postanowienie organ prawa nie naruszył.

Postępowanie administracyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację

w postaci pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Bez wątpienia w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce.

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 jest zasadniczo inwestor. Niemniej nie tylko na ten podmiot mogą zostać nałożone obowiązki, bowiem krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ww. ustawy. Są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej jednak kolejności obowiązki powinny zostać nałożone właśnie na inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji będzie właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Wszelkie rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane mogą być więc kierowane również do następców prawnych inwestorów, którzy uzyskując prawo własności nieruchomości, nabyli wszelkie prawa i nałożyli na siebie obowiązki wiążące się z tą nieruchomością. Tak więc fakt, że wiata została wybudowana przez poprzedniego właściciela, a skarżący otrzymał nieruchomość w drodze darowizny już z istniejącą wiatą, nie powoduje braku odpowiedzialności po stronie obecnego właściciela nieruchomości.

Sąd nie do końca podzielił stanowisko skarżącego, że przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania do obiektów już wybudowanych. O ile bowiem faktycznie wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych, ma rację bytu tylko i wyłącznie gdy obiekt nie został całkowicie wybudowany, o tyle w przypadku, gdy dany obiekt został już samowolnie wybudowany i jest ono zbędne, istnieją podstawy do zastosowania art. 48 ust. 3 ww. ustawy i wydania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia w ustalonym terminie dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Tak też wypowiadają się autorzy wskazanego w skardze komentarza (Prawo budowlane. Komentarz redakcja naukowa Marek Wierzbowski, Alicja Plucińska-Filipowicz – Wolters Kluwer Warszawa 2018) w pkt 68 do art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że organy administracji publicznej wydając postanowienia w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a obowiązki określone zostały prawidłowo, tym samym nie doszło też do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.