II OSK 835/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-10-29	
Data wpływu	2008-05-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Krystyna Borkowska
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Geremek	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 42/08	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 42/08 w sprawie ze skargi J. P. i P. A. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych miasta i części obszaru gminy S. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. P. i P. A. uchwały Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 marca 2006 r., nr XLII/319/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych miasta i części obszaru gminy Sokółka – w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem 1 KDD przez działkę o numerze geodezyjnym [...].

Stwierdzając nieważność tej części zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że została ona podjęta z naruszeniem art. 28 ust. 1 zd. pierwsze w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej ustawą, co powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd ocenił, iż uchwała w tym zakresie narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącym znaczenie ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny.

Sąd I instancji podniósł, iż ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepis art. 140 k.c. Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 zawarty jest otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot rozważyć należy relację pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazującym uwzględnić w planowaniu przestrzennym prawo własności a art. 1 ust. 1 pkt 9 nakazującym z kolei uwzględnić potrzeby interesu społecznego.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

W ocenie Sądu przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji, wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach.

W przedmiotowej sprawie należy zarzucić gminie arbitralność w przyjęciu zaskarżonego rozwiązania planistycznego i tym samym uznać, że w sprawie została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego.

Sąd podniósł, że zaprojektowany przebieg ul. [...] przez działkę nr [...] znalazł odzwierciedlenie jedynie w części graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej ulicy w części tekstowej planu. Powyższe uchybienie skutkowało tym, że w uchwale nie ma żadnej argumentacji uzasadniającej przyjęcie zaskarżonego sposobu przebiegu ulicy. Organ planistyczny dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że droga została zaprojektowana zgodnie z przepisami oraz zasadami projektowania urbanistycznego. Wskazano, że stosownych zapisów dotyczących przebiegu drogi dokonano pod wpływem Komisji Urbanistycznej. Z oświadczenia projektanta wynika, zaś, że istniejący w początkowej wersji projektu planu układ dojazdów w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] nie został zachowany z uwagi na sugestie członków Komisji Urbanistycznej, którzy zwrócili uwagę na zbyt długie ciągi ślepych uliczek i zasugerowali, aby w miarę możliwości wyeliminować takie momenty w planie. W konsekwencji dwie ślepe uliczki połączono w jedną o pełnej ciągłości przejazdu, a na terenie objętym planem – w innych miejscach – zostały zachowane tzw. ślepe uliczki.

W ocenie Sądu stanowisko członków Komisji Urbanistycznej nie mogło przesądzać o sposobie przebiegu zaprojektowanej ulicy, bowiem nie zostało poprzedzone analizą innych rozwiązań, nie posiada żadnej argumentacji a nadto Komisja jest tylko i wyłącznie organem opiniującym, stanowiskiem którego organ planistyczny nie jest związany. Z analizy materiału sprawy wynika, że przebieg drogi nie jest jedynym optymalnym rozwiązaniem, gdyż działki sąsiednie nie są działkami zagospodarowanymi a nadto zasadność projektowania drogi o pełnej ciągłości przejazdu przez działkę skarżących podważa fakt, że od 15 lat na przedmiotowym terenie istniał niekwestionowany przez nikogo układ dojazdów, termin zaś realizacji projektowanej drogi nie jest znany organowi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miejska w Sokółce, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi lub po uchyleniu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, jak również o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Sokółce w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem 1 KDD przez działkę o nr geod. [...] narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącym, znacznie ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, przy czym nie jest zachowana zasada proporcjonalności między ingerencją Gminy w sferę prywatnych interesów właścicieli a ochrona interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż do projektu planu wyłożonego do wglądu przez Burmistrza Sokółki w dniach od 15 listopada do 15 grudnia 2004 r. skarżący nie wnieśli uwag, choć w sumie wpłynęło ich 46 od osób niezadowolonych z przyjętych w planie rozwiązań. Jak zauważa autor skargi kasacyjnej, skoro Sąd I instancji nie kwestionuje prawidłowości procedury sporządzenia planu, w tym trybu przyjmowania i rozpatrywania uwag, to trudno zatem wymagać od organu planistycznego, aby uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierała uzasadnienie do rozstrzygnięcia, które nie jest przez nikogo kwestionowane. Ponadto, Sąd wskazując, iż brak uzasadnienia uchwały jest uchybieniem, nie powołuje się na żaden przepis, który taki obowiązek na organ nakłada. Z kolei czynienie przez WSA w Białymstoku zarzutu z faktu, iż skarżąca Rada Miejska kierowała się przy uchwalaniu planu zagospodarowania sugestiami Komisji Urbanistycznej, jest zdaniem skargi kasacyjnej nieuzasadnione, bowiem opinia Komisji, organu złożonego ze specjalistów będących architektami, nie mogła nie być brana pod uwagę w sytuacji, gdy w składzie Rady Miejskiej nie ma żadnego architekta. W ocenie skargi przebieg ul. [...] jest rozwiązaniem optymalnym, ponieważ przeniesienie połączenia istniejących ulic poza działki nr [...] i [...] (czy pod kątem prostym, czy też łukiem) stwarza konieczność zajęcia prawie całej działki nr [...] o pow. 634 m², co uniemożliwi korzystanie z niej w dotychczasowy sposób. Natomiast powierzchnia działki [...] wynosi 2493 m² i nawet po ewentualnym jej podziale spowodowanym wytyczeniem przebiegu spornej ulicy, powstaną dwie samodzielne działki budowlane. Skarżąca podkreśliła również, iż stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności planu w zakresie dotyczącym wyznaczenia przebiegu ul. [...] przez działkę o nr [...] spowodowało, iż nie będzie możliwa budowa kanalizacji sanitarnej od ul. [...] przez całą ul. [...], a wybudowanie jej z ul. [...] do ul. [...] (pod górę) będzie wymagało budowy przepompowni, co wielokrotnie podniesie wartość inwestycji na koszt gminy, a tym samym na koszt wszystkich jej podatników lub pozbawi kanalizacji właścicieli działek przy ul. [...].

Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania kasacyjnego J. P. i P. A. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, który wnosząca skargę kasacyjną upatruje w wadliwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym wyznaczenia w części rysunkowej planu przebiegu drogi określonej symbolem 1KDD przez działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] narusza istotę prawa własności przysługującego skarżącym, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu do którego mają tytuł prawny, a przyjęte rozwiązanie przebiegu tej drogi wskazuje, że nie została zachowana zasada proporcjonalności między ingerencją Gminy w sferę prywatnych interesów właścicieli a ochroną interesu publicznego. Stawiając ten zarzut w swym uzasadnieniu skarga kasacyjna kwestionuje trafność poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, które doprowadziły do oceny, iż zaskarżona uchwała w zakresie przewidującym przebieg drogi 1KDD przez teren działki skarżących została podjęta z naruszeniem wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności. Uzasadnienie skargi kasacyjnej podważa ustalenia Sądu meriti, iż zakwestionowane w wyżej wymienionym zakresie rozwiązanie planistyczne przebiegu szlaku komunikacyjnego 1KDD przez działkę skarżących zostało przyjęte w planie bez wykazania, iż rozwiązanie to jest jedynym możliwym w istniejących warunkach i bez wykazania czym Gmina się kierowała przyjmując taką koncepcję rozwiązań komunikacyjnych polegającą na połączeniu dwóch dotychczas nieprzelotowych ulic. W szczególności skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia poczynione przez Sąd I instancji, iż materiał sprawy wskazuje, iż przyjęty w planie przebieg drogi 1KDD przez działkę skarżących nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przeciwstawia temu ustaleniu swoje stanowisko, iż brak jest alternatywnych rozwiązań planistycznych w zakresie przeprowadzenia tej drogi. Dla poparcia swego stanowiska w tej mierze skarga kasacyjna przywołuje argumentację, której nie tylko nie podniosła odnosząc się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale również nie prezentowała w postępowaniu przed Sądem I instancji, wskazując między innymi, iż zaprojektowanie i wytyczenie ul. [...] przez połączenie jej z ul. [...] podyktowane zostało również zamierzoną realizacją na tym terenie budowy sieci infrastruktury technicznej, tj. urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej poprzez przytoczoną argumentację można dojść do przekonania, iż skarga w istocie stawia zarzut wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, stwierdzić jednak należy, że formułując zarzuty, stosownie do wymagań art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie przywołała art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie została ona wywiedziona w oparciu o ten przepis.

Skarga kasacyjna poprzestając na przywołaniu podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego – wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy kwestionuje prawidłowość dokonanych przez Sąd ustaleń faktycznych.

W związku z brakiem sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze może być oceniona wyłącznie jako polemika z ustaleniami Sądu I instancji, nie daje natomiast podstaw do kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w odniesieniu do których zastosowano kwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego.

Ocenę prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego można, przy braku zarzutu naruszenia przepisów procesowych, rozważyć jedynie w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może oceniać prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, jeśli skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w takiej sytuacji odnieść zarzutu naruszenia prawa materialnego do innego stanu faktycznego niż ustalił to Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie przy ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Przyjęte w zaskarżonej części planu rozwiązania w zakresie przebiegu drogi 1KDD przez teren działki skarżących niewątpliwie wkraczają w sferę wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności skoro realizacja przyjętego zamierzenia musiałaby prowadzić do wyzbycia się przez skarżących tego prawa w stosunku do części działki mocą czynności prawnej bądź odjęcie go w drodze wywłaszczenia. Jeśli zatem materiał sprawy doprowadził do ustalenia przez Sąd I instancji, iż przyjęcie zakwestionowanego rozwiązania w planie przebiegu tej drogi nie zostało poprzedzone rozważeniem możliwości przyjęcia innej koncepcji rozwiązań komunikacyjnych w tej mierze przy równoczesnym ustaleniu przez Sąd, iż przyjęty w planie przebieg drogi nie jest jedynym optymalnym rozwiązaniem to słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała we wskazanym w sentencji wyroku zakresie podjęta została z naruszeniem wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy zasady obowiązku uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności.

Podnieść równocześnie należy, iż nie jest trafne prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż obowiązujące przepisy wymagały likwidacji ulic nieprzelotowych, z uwagi na ich długość i w związku z tym przyjęte rozwiązanie w planie doprowadzające do połączenia ul. [...] z ul. [...] przez działkę o nr ew. [...] i [...] miało na celu dostosowanie układu komunikacyjnego do stanu zgodnego z prawem.

Podnieść należy, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) nie określają jaka może być maksymalna długość ulicy nieprzelotowej (potocznie ślepej) stąd twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż połączenie obu ulic [...] z [...] (dotychczas nieprzelotowych) poprzez działkę [...] i [...] podyktowane zostało koniecznością dostosowania tych ulic do wymagań przepisów o drogach publicznych nie odpowiada obowiązującemu w tej mierze stanowi prawnemu.

Zwrócić należy uwagę, iż przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) nie określają jaka może być maksymalna długość ulicy nieprzelotowej (potocznie zwanej ślepą). Zgodnie z § 125 wymienionego rozporządzenia drogi nieprzelotowe muszą kończyć się placem manewrowym, na co zwraca uwagę skarga kasacyjna. Kwestia ta jednak nie mogła być przedmiotem rozważań w postępowaniu przed Sądem I instancji skoro zaskarżona uchwała nie przewidziała takiej możliwości rozwiązania koncepcji układu komunikacyjnego.

W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione przy braku przesłanek stosowania art. 183 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.