III SA/Kr 214/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-05-20	
Data wpływu	2008-02-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Wołek
Wiesław Kisiel	
Symbol z opisem	6261 Regulamin organizacyjny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 1459/08	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 9 poz 43; Art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543; Art. 143-148;  Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; Art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; Art. 1 par. 1, par. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; Art. 18 ust.2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747; Art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 1, ust. 2; Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; Art. 4 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. W. i G. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3, § 4 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących J. W. i G. W. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
do wyroku z dnia 20 maja 2008r.

Rada Gminy w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] z w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2, pkt. 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 646 z póź. zm).

Pismem z dnia 26.11.2007r. (data nadania 06.12.2007r.) J. W. i G. W. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały o uchyleniu § 4 pkt. 1 podpunkt 2, pkt. 2 pkt. 3, i pkt. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wezwania skarżący stwierdzili, iż określone w regulaminie "opłaty przyłączeniowe" pozbawione są podstawy prawnej i naruszają art. 15 i art. 19 ustawy z dnia 07.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący przedstawili także na szereg umów określających wysokość opłaty pobieranych tytułem przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Wskazali również na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.05.2002r. sygn. akt. I SA 2793/01 lex 149541 oraz na glosę do orzeczenia NSA z dnia 13.12.2000r. sygn. akt. III SA 2320/00, OSP 2002/6/75. Podkreślili zarazem, iż rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzania odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Rada Miasta uchwałą z dnia [...], [...] nie przychyliła się do wezwania skarżących i odmówiła usunięcia naruszenia prawa, wskazując na bezprzedmiotowość wniosku spowodowaną utratą mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Gminy z dnia [...], w związku z uchyleniem tej uchwały kolejną uchwałą z dnia [...].

W związku z powyższym J. W. i G. W. w dniu 17.01.2008r. zaskarżyli w części uchwałę Rady Gminy z dnia [...], a mianowicie odnośnie § 4 pkt. 1 podpunkt 2, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi w całości potrzymali swoje stanowisko w sprawie, powielając dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania z tego względu, iż zaskarżona uchwała utraciła moc wiążącą. Nie wywołuje już zatem żadnych skutków prawnych, w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ zarzucił, że skarga została wniesiona przez osoby nieuprawnione, gdyż zdaniem Rady skarżący nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi, albowiem nie został on naruszony. Zdaniem organu skarżący dobrowolnie ponieśli przedmiotowe opłaty i nie może być mowy o jakimkolwiek przymusie ze strony organu. Zdaniem organu charakter podejmowany prac, czyli budowa infrastruktury kanalizacyjnej, która objęła całą wieś, przesądziła o posłużeniu się przez organ nazwą "opłaty przyłączeniowej". W rzeczywistości bowiem był to ryczałt pokrycia kosztów wykonanych prac u osób ubiegających się o przyłączenie do budowanej sieci. Wskazane zostało także, iż obecnie regulamin nie przewiduje żadnych opłat za przyłącz do sieci kanalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały sąd ma również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie sądu przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a wskazane w uchwale Rady Gminy z dnia [...] obowiązkowe opłaty zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, iż jest ona w tym zakresie sprzeczna z prawem w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.)., co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej częściowej nieważności w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt. 2, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3 i § 4 ust. 4 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia [...].

Wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.) Rada Gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Natomiast przepis ust. 2 ww. artykułu stanowi, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączania do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 maja 2002 roku (sygn. I SA 2793/01, LEX nr 149541), w myśl którego przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu w/w. wyroku, iż: "Wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową. Jednakże towarzyszy jej w zasadzie pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną."

Należy również zauważyć, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków (dotyczy to również opłat) nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Zakwestionowane opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Wprowadzenie ich nastąpiło przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, a są one pobierane w związku z zamiarem właściciela nieruchomości przyłączenia do wodociągu. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest na pewno art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z jego treścią jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika, powyższy przepis nie zawiera podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej. W tych okolicznościach nie budzi najmniejszej wątpliwości fakt braku podstaw prawnych do wprowadzenia opłat za zamiar podłączenia się do sieci wodociągowej. We wskazanym przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Mimo, iż wskazuje się w tym przepisie na ceny i opłaty, nie można wyprowadzać z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z tą usługą. Obowiązująca ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747), stanowi w art. 15 ust. 2, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączy do tych sieci na własny koszt. Rada gminy zaś stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej. Wskazać należy także, iż wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje gminie takiego upoważnienia, ponieważ wprost z treści tego przepisu wynika, iż rada może podejmować uchwały jedynie w granicach określonych w odrębnych ustawach, co potwierdzają także przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Powyższe rozważania pozwalają zatem stwierdzić, iż nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat wskazanych w zaskarżonej uchwale w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat wskazanych w Regulaminie, wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone odrębnymi przepisami, ponieważ nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie należy także do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zgodnie z którym w ustalaniu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku, sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2001 roku, nr 4; nie publikowane wyroki NSA z 31 maja 1996 roku, I SA/Łd 65/96 i z dnia 16 grudnia 1996 roku, II SA/Kr 1377/96, a nadto uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., sygn. III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6). W aktualnym stanie prawnym jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych budowanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich (art. 143-148).

W ocenie Sądu okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości, nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. Z tego właśnie powodu wydanie w takim przypadku wyroku przez sąd nie jest zbędne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyniła zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisów prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z 20 marca 1996, SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyrok NSA z 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004, SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

Podsumowując Sąd uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były w pełni zasadne, ponieważ ani z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, ani z żadnego innego przepisu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czy też z przepisu innej ustawy, nie wynika upoważnienie ustawowe dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w zaskarżonym Regulaminie.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził częściową nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poz. zm.).