Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 749/23 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2021 r. nr LXX/1962/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa" 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 749/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej [...] sp. z o.o. w W.) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2021 r. nr LXX/1962/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morelowa" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5976), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 13 pkt 1, § 7 ust. 13 pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz", w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz [...] sp. z o.o. w W. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną w zakresie pkt. II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.) a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 733, dalej "Megaustawa"), poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie mpzp stacji bazowych telefonii komórkowej na budynkach mieszkalnych i terenach innych niż o funkcji usługowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 Megaustawy wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych innych niż maszty wolnostojące na niemal całym terenie objętym planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz., 977 ze zm., dalej "u.p.z.p,") w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej oraz wprowadzają nadmiarową i ocenną regulację dotyczącą ochrony przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648, dalej "P.t.") poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie zasad w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

a) art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Natomiast Gmina Miejska Kraków złożył skargę kasacyjną w zakresie pkt. I i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

a) art 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego - w tym wymogów wynikających z uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr VII/64/19 z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz uchwały Nr XIII/164/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a w konsekwencji dokonanie nieuzasadnionej oceny wykroczenia przez Radę Miasta Krakowa poza granice władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w szczególnych uwarunkowaniach przyrodniczych i krajobrazowych terenu objętego planem,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia do argumentu, iż wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy, do którego odwołuje się zakwestionowany § 7 ust. 13 pkt 3 uchwały, wynika z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

c) art. 147 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez oparcie się na kryterium celowości przy ocenie kwestionowanych ustaleń planu miejscowego obszaru "Morelowa", zamiast na kryterium legalności,

d) art. 147 § 1 in principio p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 7 u.p.z.p. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że kontrolowana uchwała jest zgodna ze studium, nie przekracza granic władztwa planistycznego oraz nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego;

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

a) art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zapisy planu miejscowego prowadzą w istocie do wykluczenia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy przyjęte w planie miejscowym zapisy określają zasady ich lokalizacji, wprowadzone ze względu na uwarunkowania przyrodnicze i krajobrazowe obszaru,

b) art. 46 ust. 1 - 1a Megaustawy w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. - poprzez błędną wykładnię polegającą na akceptacji pominięcia obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest wyznaczenie wartości maksymalnej wysokości zabudowy jest elementem obligatoryjnym planu miejscowego, skutkującego obejściem zapisów studium gminnego, a w konsekwencji uchylenia fragmentu części tekstowej planu miejscowego obszaru "Morelowa" (por. § 7 ust. 13 pkt 3 uchwały) w zakresie nakazu respektowania maksymalnej wysokości zabudowy,

c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu istotnego naruszenia przez Radę Miasta Krakowa zasad sporządzania planu poprzez wprowadzenie ograniczeń wysokości urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy takie ograniczenia uzasadnione są szczególnymi uwarunkowaniami przyrodniczymi i krajobrazowymi terenu.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Gmina Miejska Kraków jak i [...] sp. z o.o. w W. złożyli odpowiedzi na skargi kasacyjne, w których wnieśli o ich oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej wynagrodzenia za zastępstwo procesowe według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. należy zaznaczyć, że liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w jej petitum koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, sprowadzających się do błędnej - zdaniem skarżącej kasacyjnie - oceny Sądu I instancji wskazanych w tych zarzutach naruszeń, a mianowicie:

1) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz

2) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należało uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 Megaustawy, albowiem zaskarżona uchwała, po stwierdzeniu nieważności przez Sąd I instancji § 7 ust. 13 pkt 1, § 7 ust. 13 pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" tejże uchwały nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym zakresie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), czy też wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.).

Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym.

Z ustaleń zaskarżonej uchwały, po stwierdzeniu nieważności przez Sąd I instancji § 7 ust. 13 pkt 1, § 7 ust. 13 pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory architektoniczne i krajobrazowe. Przyjęte w planie, a kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 Megaustawy oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy.

Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: ,,Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 7 ust. 13 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 18-19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto, skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazała ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wobec których części zarzutów skargi uzasadnienie zaskarżonego wyroku ,,w ogóle nie zawiera stanowiska". W tym miejscu należy wyjaśnić, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.

Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego - w tym wymogów wynikających z uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr VII/64/19 z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego oraz uchwały Nr XIII/164/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2019 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a w konsekwencji dokonanie nieuzasadnionej oceny wykroczenia przez Radę Miasta Krakowa poza granice władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia w zakresie lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznego znajdują swoje uzasadnienie w szczególnych uwarunkowaniach przyrodniczych i krajobrazowych terenu objętego planem. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przez sąd art. 233 § 1 k.p.c. w z art. 106 § 5 p.p.s.a. wymaga wykazania, że sąd uchybił zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, to bowiem jedynie może być przeciwstawione uprawnieniu sądu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej niż przyjął sąd wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie niż ocena sądu. Po drugie, art. 233 § 1 k.p.c. stosowany na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednio do uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym odnosi się jedynie do niezawartych w aktach postępowania administracyjnego dowodów z dokumentów, które sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Kolejne zarzuty przedstawione przez organ, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, koncentrowały się wobec uznania przez ten organ, że ustalenia miejscowego planu winny być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się do dorobku orzeczniczego powstałego na gruncie ww. przepisów u.p.z.p. należy wskazać, że użyty w art. 20 ust. 1 tej ustawy zwrot ,,nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej ,,NSA", z 17 października 2019 r., II OSK 2525/18 oraz z 21 czerwca 2023 r., II OSK 2243/20 - opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej ,,CBOSA"). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Od zakresu uszczegółowienia treści studium zależy bowiem to, w jakim stopniu organ gminy związany będzie jego ustaleniami przy uchwalaniu planu miejscowego (por. wyroki NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21 i z 13 marca 2025 r., II OSK 479/22 - opubl. w CBOSA). Przy czy wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2891/17, opubl. w CBOSA). Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy stanowi uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji w uchwale § 7 ust. 13 pkt 1, § 7 ust. 13 pkt 3 w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych Terenach oraz" z całą pewnością nie doprowadziło do niezgodności tejże uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na specyfikę zabudowy na obszarze, obejmującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (np. maksymalna wysokość zabudowy jednorodzinnej na poziomie 11 m, a dla budynków przykrytych dachem płaskim: 9,5 m - vide: § 17 miejscowego planu). Zdaniem [...] sp. z o.o. w W. jest to przypadek terenów U.1 i U.2, na których znajdują się budynki o maksymalnej dozwolonej wysokości. Oznacza to faktycznie zakaz lokalizacji inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej i na tym obszarze.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego należy uznać, że dotyczą one zasadniczo wprowadzenia ograniczeń wysokości urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia wysokościowe w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) mogą prowadzić w istocie do wykluczenia lokalizacji tych urządzeń na całym obszarze planu miejscowego. Należy pamiętać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, czyli źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie, które powinno być na tyle precyzyjnie i w sposób abstrakcyjny sformułowane aby gwarantować zgodnie z jego treścią (a nie dla pozoru) możliwości określonego sposobu zagospodarowania terenu, a nie jakoby na zasadzie ,,kto pierwszy ten lepszy". Nie są to standardy demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 Megaustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 Megaustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ponadto od dnia 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a Megaustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576 ze zm.) pod pojęciem publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do twierdzenia aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 46 ust. 1 Megaustawy.

Wprowadzone planem miejscowym ograniczenie wysokości infrastruktury telekomunikacyjnej do maksymalnej wysokości zabudowy z uwzględnieniem ustanowionego zakazu lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej na wskazanych obszarach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w okolicznościach tej sprawy nadmierne ograniczenie nieznajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 Megaustawy, które w istocie pozbawia przedsiębiorstwo telekomunikacyjne możliwości lokalizowania takich inwestycji w tym obszarze. Jak wskazywano w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stacja bazowa aby mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby ,,górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków naruszenia prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.