Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 526/23 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 13 czerwca 2023 r., nr SKO-ŚR-4184/423/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 grudnia 2023 r. II SA/Po 526/23, oddalił skargę L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 13 czerwca 2023 r., nr SKO-ŚR-4184/423/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. M., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego: art. 17 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie brzmienia literalnego z pominięciem prokonstytucyjnego brzmienia ustawy i uznanie, że opiekun prawny osoby niepełnosprawnej całkowicie ubezwłasnowolnionej jest pozbawiony prawa ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne gdy nie należy do grona osób zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej a także, że opiekun faktyczny dorosłej osoby niepełnosprawnej jest również pozbawiony prawa ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły one w sposób należyty ustaleń pozwalających na weryfikację możliwości sprawowania przez kogokolwiek z rodziny I. M. bezpośredniej opieki nad nią, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły w sposób należyty ustaleń, co do weryfikacji, czy skarżący zrezygnował lub nie podjął pracy celem sprawowania opieki nad siostrzenicą, a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły one stan faktyczny, w sytuacji gdy skarżący zrezygnował z zatrudnienia, a następnie nie podejmował go w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem, a podjęciem i sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie oddalił skargę,

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wskazały skarżącemu przesłanek zależnych od niego, które nie zostały na dzień wysłania informacji, o której mowa w rzeczonych przepisach spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego i nie zapewniły skarżącemu możliwości wykazania okoliczności faktycznej, a to, iż w realiach niniejszej sprawy rzekomo to rodzeństwo I. M. - siostra samotnie wychowujące dzieci, której obowiązek alimentacyjny wobec siostry wyprzedza obowiązek utrzymania dzieci oraz schorowana siostra z ograniczonymi możliwościami zarobkowania mają albo w sposób bezpośredni albo pośrednio finansując usługi opiekuńcze sprawować opiekę nad siostrą bądź niepełnosprawny syn osoby niepełnosprawnej (pochodzący de facto z gwałtu),

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły podstaw prawnych wydanych przez nich decyzji, a to dlaczego w realiach niniejszej sprawy brak było obiektywnych względów aktualizujących obowiązek opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej do zabezpieczenia finansowego co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie oddalił skargę,

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to dlaczego w realiach niniejszej sprawy rodzeństwo I.M. może sprawować bezpośrednią bądź pośrednią opiekę na wyżej wskazaną.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a.. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżącemu (wujowi) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrzenicą I.M., w sytuacji gdy żyje czwórka rodzeństwa osoby wymagającej opieki i nie legitymuje się - na dzień wydawania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie bezspornym jest, że I. M. na mocy orzeczenia z 23 marca 1998 r. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jej opiekunem prawnym jest wuj – L. M.

Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, co do wykładni art. 17 ust. 1, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w pełni prawidłowe. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organ drugiej instancji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W świetle przywołanych przepisów, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych. Ustawodawca powiązał bowiem przysługiwanie prawa do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w myśl art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący nie jest zatem zaliczany do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej i wymagającej opieki siostrzenicy. W konsekwencji skarżący, jako nieobciążony obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dlatego też nie ma do niego zastosowania art. 17 ust. 1a u.ś.r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się potrzebę ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., które to przepisy uzależniają wsparcie finansowe państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego, od spoczywania obowiązku alimentacyjnego na osobach, które wnioskują o przyznanie tego rodzaju pomocy. Także w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano zgodności z Konstytucją RP wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem ubiegającym się o dane świadczenie, a jego podopiecznym. Należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, zatem wyłączenie prawa do jego uzyskania wskutek ścisłej wykładni ww. przepisów, nie pozbawia rodziny przysługujących jej świadczeń. Wobec tego wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22 - dostępna w CBOSA), świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Natomiast w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi szczególna więź prawna pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem, nie zaś sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub rezygnacja z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Z powyższych też względów bez znaczenia dla oceny spełniania przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje okoliczność wspólnego zamieszkiwania z osobą niepełnosprawną przez jej opiekuna prawnego, powadzenie wspólnego gospodarstwa domowego czy faktyczne sprawowanie opieki. Dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie podmiotowym, ma znaczenie to, czy wnioskodawca jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Skoro zatem skarżący, zgodnie z k.r.o., nie jest obciążony względem siostrzenicy obowiązkiem alimentacyjnym, to nie spełnia przesłanki podmiotowej wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W konsekwencji zarzut materialnoprawny oparty na naruszeniu art. 17 ust. 1, 2 i 3 u.ś.r. nie był trafny a skoro tak, to za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało dojść do przekonania, że pozbawiony jest on doniosłości prawnej. W myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Końcowo w orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że przepis art. 79a k.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu, konkretyzuje i uzupełnia dyspozycję art. 10 i art. 81 k.p.a. w tym znaczeniu, że zobowiązuje expressis verbis organ administracji publicznej prowadzący postępowanie na żądanie strony, do zawiadomienia strony o określonej w tych przepisach "możliwości" wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Celem art. 79a § 1 k.p.a. jest: zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia. Organ na podstawie art. 79a k.p.a. powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). W niniejszej sprawie przesłanką niezależną od strony jest okoliczność, że na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec siostrzenicy, a faktu tego nie zmienia to, że jest on równocześnie jej opiekunem prawnym. Z tych względów należało odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. 79 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.